农业现代化是中国国家整体现代化的重要组成部分, 也是多年来的农业政策一直追求达到的核心目标。最近十多年来, 在工业化、城镇化和国家推动下, 围绕农业经营体制变革和农业现代化道路的探索实践成为地方政府的中心工作。这推动着乡村治理研究延伸到农业领域, 形成“农业治理”的研究视角。区别于农业经济学, 农业治理综合政治学、社会学、经济学等多学科视角, 注重研究农业政策自上而下实践的机制、过程和后果, 这就需要进入中国独特的农业治理和农业现代化实践中去。国家及地方政府围绕农业现代化所进行的各类农业变革为讨论提供了经验基础。本文先讨论中国农业变迁现状及农业治理目标, 再分析地方实践的农业治理模式及其内在机制, 最后作出总结:中国农业正在探索出小农经济农业现代化的社会主义道路, 具有非常重大的意义。
一、农业变迁与农业治理目标
对农业治理的研究须以对农业变迁现状的深刻理解为前提。中国农村存在巨大的区域差异, 总体上形成了东部沿海发达地区农村和中西部欠发达地区农村的差异。与之相应形成了两种农业经营方式:一种是发达地区农村, 农村劳动力充分转移, 加之地方政府财力支持形成了城乡一体化的社会保障体系, 承包地大部分集中形成各种形式的适度规模经营, 典型是上海郊区农村;另外一种是广大中西部村庄, 农村劳动力转移不充分, 农民家庭普遍形成“以代际分工为基础的半工半耕”生计模式1, 年轻劳动力外出务工, 中老年劳动力在农村从事农业生产, 适度规模经营比例很低。
就全国来看, 目前尽管有超过2.8亿农村劳动力外出务工, 土地流转比例超过1/3, 但是, 小农经济的基本格局没有发生根本变化。据第三次农业普查显示, 我国现有农户2.07亿户, 其中规模经营农户仅有398万户, 71.4%的耕地由小农户经营, 主要农产品由小农户来提供2。另外基于公平原则, 集体按照远近、肥瘦、水源条件等标准分配土地, 农户承包的“人均一亩三分, 户均不过十亩”的承包地呈现高度细碎化3。在城乡二元结构没有根本改变的背景下, 这种格局还要维持相当长一段时间, 这是中国国情农情使然, 也是农民经济的内在要求。虽然在统计上, 农业收入占比已经降到农民收入的一半以下, 却依然构成了农民稳定就业机会及社会保障的主要来源, 构成了农村作为中国现代化的“稳定器”和“蓄水池”的基础。
综上, 家庭联产承包责任制基础上的小农经济发挥了极为重要的政治社会功能。不过, 随着农业生产力发展及农民快速向城镇流动, 小农经济的固有弊端也不断凸显。其原因在于小块土地上的农业生产具有很强的外部性。在“人少地多”的大农场国家, 如美国, 农业生产主要是私人决策和个人经济行为, 或者几个农场之间相互协商的经济行为。在“人多地少”的小农经济国家, 农业生产往往涉及一个村庄几十户、数百户农民之间非常复杂的利益关系, 因此表现为公共决策和集体经济行为。小农经济农业现代化的困境主要体现在三个方面4:1.农户和现代生产要素对接困境, 典型如机械化。由于土地过于细碎化, 农户只能利用小型机械, 难以提高农业生产效率。如秸秆粉碎还田的技术在国营农场是非常成熟的, 已经长达30年, 然而一直难以向农村推广, 其主要原因是能够深翻土壤的大型机械难以应用。2.土地集中流转困境。在农民进城和土地流转背景下, 土地 实际经营者难以通过市场整合细碎化产权获得便于耕作的集中成片土地, 也就很难在流入土地上进行基本的投入和建设, 经营者不得不承担高投入低产出的后果。3.国家资源利用困境。税费改革后国家开始实施城乡统筹发展战略, 大量资金进入农业, 国家资金也成为一种重要的生产要素。然而国家资金难以与分散的农民对接起来, 导致资金使用效率低下。如在一些地方, 国家投入上千万元用于土地整理项目, 然而农户在重新分配土地时可能依据原有格局, 没有根本改善农业生产条件。
面对小农经济农业现代化困境, 中国农业治理的目标是在家庭承包经营基础上, 顺应农业现代化趋势, 改造小农分散经营格局。改造小农生产不是消灭小农户, 正如党的十九大报告所提出的, “健全社会化服务体系, 实现小农户和现代农业发展有机衔接”。在当前中国国情农情背景下, 小农户还占大多数, 农业政策的底线是不能抛弃和遗忘小农。习近平总书记在2017年中央农村工作会议上曾精辟地指出“‘大国小农’是我们的基本国情农情, 要把小农生产引入现代农业发展轨道。”5这 有利于小农户保持生命力, 也有利于中国农村长期发展稳定, 有利于中国整体现代化的秩序。
二、农业治理模式及其实践机制
所谓“农业治理模式”主要指的是国家及地方政府通过各种方式把小农户组织起来实现和现代农业对接的实践机制。在促进小农经济农业现代化方面, 国家层面上并没有统一的农业政策和农业治理模式, 需要各个地方结合实际探索。据在全国范围内调查, 目前主要有三类农业治理模式, 分别是地块归并模式、联耕联种模式、土地集中流转模式。这些农业治理模式共同致力于解决的是小农户如何组织起来形成各种类型的“规模经营”。这里“规模”可以相对大, 也可以相对小, 关键是要突破承包制基础上的小农分散经营格局。
第一, 地块归并和小型化规模经营。
地块归并正在全国多个地方探索, 最为普遍, 其依据是中央一号文件鼓励农民在自愿前提下采取“互换并地”等方式解决承包地细碎化问题。其中湖北沙洋的按户连片实践已经写入中央一号文件。按户连片强调“按户”原则, 不改变原来土地承包面积, 因此不违反国家政策。主要做法是农户以村民小组为单位, 在政府和村级组织引导下自发组织起来协商制定地块归并的具体办法, 如地块位置如何分配、地块质量差异如何均衡、地块配套设施如何完善, 等等。为了有利于普遍开展按户连片工作, 政府及集体进行土地整理, 加强沟渠路电等基础设施建设。按户连片得到了农民的普遍欢迎。农民创造性地通过互换并地、土地调整、土地流转等方式将农民分散到不同位置的十几块甚至几十块土地调整到一两片, 形成了“小型化规模经营”, 提高了公共品使用效率、机械使用效率和劳动生产率。
第二, 联耕联种和服务型规模经营6。
联耕联种是江苏射阳县创造出来的一种农业治理模式。类似探索还包括土地托管、农业生产服务合作社等。联耕联种的含义是通过打破田埂及统一耕种实现分散小农户的生产联合。“联耕”指的是农民分散占有土地条件下统一耕种收, “联种”指选用统一作物品种统一播种。联耕联种的根本意义在于通过统一的社会化服务形成“服务型规模经营”, 获得规模效应所带来的利润。其核心机制是在政策支持下, 村庄以村民小组为单位把农民组织起来扩大农业服务规模, 把之前自发的农业服务转化为有计划的、有组织的的农业服务。联耕联种有重大意义, 是以农民为主体的农业现代化的创新机制7, 同时也为农民带来了巨大收益。
第三, 土地集中流转和土地规模经营。
土地流转一般指的是由土地流入方和土地流出方双方自由协商形成的自发流转。而在实践上尤其是在发达地区, 普遍的情形是集体介入土地流转形成“土地集中流转”模式。可把它定义为:通过集体作为组织中介把农户不愿意耕种的、分散在不同位置的土地调整在一起再集中连片流转出去。这种土地流转方式, 让愿意种地的农户能够得到集中连片的土地, 让不愿意种地的农户获得稳定的租金且不妨碍他回乡继续种地。这种土地集中流转实际有三个过程:1.土地确权确股不确界;2.在尊重农民意愿的前提下集中土地;3.按照一定的程序流转土地形成适度规模经营。这个过程中最根本的是土地确权方式的创新, 这为集体灵活地调整土地, 适应农业生产力的发展提供了制度空间。
上述各类农业治理模式均发源于基层群众实践, 是行之有效的做法, 后被地方政府和国家总结上升为政策, 用于更大范围内指导农业现代化实践。从一般机制的角度, 这些农业治理模式成功的关键是在国家政策支持下, 充分运用中国特色社会主义的制度优势、充分发挥集体统一经营的能力, 真正找回了双层经营的体制。也就是说, “要在稳定家庭承包经营的基础上, 逐步充实集体统一经营的内容。一家一户办不了、办起来不合算的事, 乡村集体经济组织要根据群众要求努力去办。”8在双层经营体制下, 从小规模经营到规模经营的过程是一个地方政府、集体和农户多方参与的公共治理过程。其中地方政府是制度供给的主体, 集体则是具体实施制度的组织主体, 农户则广泛参与其中。
由此, 学界广泛观察到的地方政府强制农户流转土地形成大规模经营的不当干预行为, 就可能不完全是主观认识的问题, 而是政府治理小农经济失败、治理体系不完善、治理能力不足引致的问题9。市场在这里发挥的作用是有限的。相关实证研究早就认识到东亚一些国家和地区的土地流转难以形成规模经营的效果, 中国有2/3的土地流转没有形成规模经营10。当市场难以发挥作用, 难以满足政府农业现代化的目标时, 政府不得不以行政力量推动大规模土地流转, 形成新型农业经营主体对小农户的替代, 从而客观上损害农民和农村利益也最终损害农业现代化发展。
三、农业治理和农业现代化的前瞻
在相当长一段时间里, 小农经济还要持续, 那么如何实现小农经济的现代化就是中国农业政策的核心目标。全国各地关于农业现代化的多样化的实践探索则表明了小农经济实现农业现代化的社会主义路径的可能性及实现机制11。这是一条建立在土地集体所有制基础上的、以小农户为基础的、通过发挥集体统一经营作用形成的农业现代化路径。其相对于东亚其他国家和地区土地私有制基础上小农经济现代化路径要成功得多。
其发挥作用的机制是土地集体所有、家庭承包经营的双层经营体制为地方因地制宜地探索提供了巨大的制度空间。在土地集体所有条件下, 土地具有集体公共生产资料的属性, 村社组织作为集体所有权代表具有根据生产力调整生产关系的合法性, 这是土地私有制条件下所不存在的权力。因经济社会发展条件不同, 调整生产关系的方式是多样化的, 因此形成多样化的农业治理模式。只是在过去相当长一段时间里, 由于集体经济式微和集体土地所有权不断虚化, 双层经营体制有名无实, 造成了小农经济现代化的困境。在国家反哺农业农村能力快速增加、国家治理体系不断完善和治理能力不断提高的背景下, 通过各种方式提高集体统一经营能力, 促进小农户和现代农业对接, 应当成为农业政策创新的重要方向, 也是实施乡村振兴战略的题中应有之义。就此而言, 经典理论所指出的小农户和现代农业之间的矛盾虽然普遍存在, 却不是绝对的。建立在中国特色社会主义的农业制度之上的小农经济有可能超越传统小农经济体制, 克服这一矛盾。
围绕十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标, 国家充分运用中国特色社会主义的农业制度优势来促进农业现代化的关键是提高农业治理体系和农业治理能力的现代化水平, 其可行路径有三:第一, 创新土地产权制度, 形成在家庭承包稳定前提下集体根据生产力变化调整土地的权力。按户连片耕种、联耕联种和土地集中流转, 一定程度上均是对土地调整权力的使用。第二, 强化基层组织体系, 形成促进小农户对接现代农业的组织条件。在国家大规模的资源下乡及农业现代化建设的任务下, 国家有能力亦有必要强化基层组织体系为农民提供社会化服务。第三, 优化资源下乡机制, 赋予集体发挥统一经营能力的经济条件。集体经济是村集体统筹能力的经济基础, 通过国家划出部分资金由村集体相对自主地支配, 就可以使集体具有根据农民意愿来供给公共品的能力, 就能为小农户对接现代农业提供基本的物质条件, 比如小型水利、机耕道、农业用电等, 从而解决国家资源下乡的“最后一公里”问题。
注释
1 夏柱智、贺雪峰:《半工半耕与中国渐进城镇化模式》, 《中国社会科学》, 2017年第12期。
2 参见石霞、芦千文:《如何理解“实现小农户和现代农业发展有机衔接”》, 《学习时报》, 2018年3月30日。
3 贺雪峰、郭亮:《农田水利的利益主体及其成本收益分析——以湖北省沙洋县农田水利调查为基础》, 《管理世界》, 2010年第7期。
4 这三个方面均是关于农业生产方面。一般认为, 小农户存在和大生产、大市场的矛盾。从农户增收的角度, 学界多关注农户和大市场的关系。而实践上, 由于有国家保护价收购, 有成熟的生产技术体系, 小农户和大生产的矛盾是主要的问题。参见贺雪峰:《农业问题还是农民问题?》, 载《社会科学》, 2015年第6期。
5 参见《韩长赋:用习近平总书记“三农”思想指导乡村振兴》, 载人民网:http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0328/c64102-29894601.html, 2018年9月18日。
6 《农业部国家发展改革委财政部关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》 (农经发[2017]6号) 明确指出服务型规模经营, 也是实现农业规模经营的一条重要途径。
7 刘洋等:《以农民为主体的农业现代化:射阳县联耕联种调查》, 第5页, 华中科技大学出版社, 2017版。
8 参见1991年中共十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》。
9 贺雪峰:《农政变迁的动力》, 《决策》, 2015年第2～3期。
10 张路雄:《耕者有其田——中国耕地制度的现实与逻辑》, 第37页, 中国政法大学出版社, 2012版。
11 王海娟、贺雪峰:《小农经济现代化的社会主义道路》, 载《中国乡村研究》 (第14辑) , 福建人民出版社, 2017年版。
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