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乡村治理的城镇面向与图景 ——— 基于“人的城镇化”发展逻辑
2017-09-19 16:44:44 来源:社会科学战线•2017年第3期•国家治理理论与实践 作者:吴业苗 【 】 浏览:4486次 评论:0


     摘要: 受国家和乡村社会双方权力博弈逻辑支配,中国不同时期的乡村治理形式不尽相同。改革开放后,国家兼顾传统社会的 “分权”和集体化社会的 “集权”,采用乡政村治和村民自治相结合的方式治理乡村,取得了较好成效。然而,城镇化发展不断冲击乡村治理秩序,造成乡村治理 “碎片化”、乡村自发力量式微、乡村社会公共性严重流失等问题,乡村治理的 “城镇性”越来越明显。新形势下的乡村治理,应遵循 “人的城镇化”发展逻辑,面向城镇,让乡村治理对接城镇治理,使城乡公共服务均等化,促进更多乡村人口成为城镇市民和居村市民。

    一、问题的提出

    中国乡村治理因城镇化发展和农民外出打工而变得复杂,“乡村性”正在削弱,转而呈现出更多的 “城镇性”。在城乡一体化发展背景下,乡村治理既要立足于乡村建设和发展实际,寻求乡村人口不断减少的治理策略,还要顺应以 “人的城镇化”为核心的新型城镇化发展趋势,主动将乡村治理与城镇治理对接起来,从而使乡村治理融入城乡一体化治理中。乡村治理一直是学界研究的热点和重点,不同学科的学者从不同视角切入,对乡村治理进行研究,概括起来主要有: (1) 治理问题研究。改革开放后,乡村由传统社会向现代社会、由封闭社会向开放社会、由伦理社会向法制社会转型,干群关系紧张、群体性事件增多、基层政权 “悬浮”、社会规范失序、公共事业建设滞后,以及乡村文化流失、伦理道德丧失等问题日趋严重,一些学者将这些问题作为乡村治理的主要研究内容,期望乡村治理能解决这些问题,实现乡村社会和谐、良性发展。(2) 村民自治研究。村民自治是乡村治理的核心内容,各地村民自治的创新实践有力地推动了乡村治理发展,但村民自治在一些地方 “碰上了天花板”,治理的效果有限。故此,学者们对村民自治进行理论与实践研究,希望进一步完善村民自治制度,进而使其在乡村治理中发挥更大的作用。(3) 治理体制研究。鉴于乡村社会分化加剧和社会结构转型的事实,乡村治理目标、主体、方法和策略都需要做相应的调整,一些学者便对乡村治理的目标民本化、主体多元化、过程民主化、方式多样化进行深入研究,期望理顺、健全乡村治理机制,使其跟上时代发展步伐。 (4) 治理经验研究。各地在新农村建设中不断探索乡村治理新方法和新途径,形成了诸如山东省诸城市的 “多村一社区”模式、浙江省宁波市的 “联合党委”模式、浙江省舟山市的 “社区管理委员会”模式以及江苏省的“一委一居一站一办”模式等,一些学者对这些乡村治理经验进行总结,希望能为乡村建设和治理提供 “能用”“管用” “有用”的普适性措施。 (5) 治理变迁研究。这方面的研究有历时性的理论探究,如将中国不同时期的乡村治理归结为 “县政绅治” “政社合一” “乡政村治”等; 也有共时性研究,如基于不同乡村治理实践探讨乡村治理个性化途径,以及不同类型乡村如何选择适合自身的治理策略等。总体来看,多数乡村治理研究立足于中国乡村现实问题和发展要求进行理论与实践探索,这对丰富乡村治理理论、推广乡村治理经验、完善乡村治理体系、提高乡村治理水平都有一定的理论意义和应用价值。但是,大多数学者仍是在城乡二元框架下进行乡村治理研究,忽视了城乡一体化发展且日趋融合的社会事实,没有注意到,或者说没有足够重视城镇化发展对乡村治理的影响,对乡村治理的城镇化面向以及城乡治理对接的研究明显不足,更缺少对乡村治理未来发展走向的预测研究。

    随着新型城镇化和城乡一体化战略的实施,近年来有个别学者开始将乡村治理及其变化置于城镇化发展背景下,探究乡村治理与城镇化发展的内在联系。如陆益龙认为,目前的村民自治难以解决制约乡村发展的村庄封闭性、乡村人口单向外流和乡村可持续发展问题。虽然村民自治对乡村民主有一定的促进作用,但它可能强化和固化乡村发展问题,因此应该根据乡村发展改革、创新村民自治,“将村民自治纳入到城乡一体化的公共管理和社会管理体系之中”; 未来的乡村变迁与发展,“将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境”,乡村治理需要 “朝着社区建设与管理的方向发展”。 廖冲绪、胡燕指出,城乡社会处于由 “分立”走向 “融合”的结构转型中,乡村社区面临的问题越来越类似于城市社区,乡村治理的城乡融合化趋势愈发明显,因此村民自治应该向社区自治、居民自治转变,建立能容纳全体社区居民利益的 “社区组织结构和运行机制”。 然而,这些学者的乡村治理研究仅局限在社区层面,从 “乡政村治”体制弊病入手,强调乡村治理和村民自治转型的重要性,不是要求乡村社区治理模式仿照城市社区治理模式,就是建议按照城市社区治理机理建构乡村社区治理机制,没有全面审视乡村治理正在发生的变化,也没有将乡村治理纳入城乡一体化治理中。 也就是说,虽然一些学者看到了城镇化发展对乡村治理的冲击和影响,但没有充分重视城镇化发展对乡村治理的 “解构”现实和潜在威胁,仍将乡村治理和村民自治的转型重点放在 “乡政村治”的调整上,希望根据城乡统筹发展来改革、完善乡村治理,这不是真正意义上的城乡治理一体化研究。

    现实中,乡村问题已跨越了乡村边界,更多地与城镇化发展交织在一起,乡村治理已不再全是乡村自身的问题。越来越多的乡村人口进城打工、居住、生活,村庄空心化、农业兼业化让乡村治理陷入日趋严重的 “空转”状态,治理主体、治理对象、治理内容等的城乡界限越来越模糊。一些乡村治理问题既无着力点,也无明确的目标,对于为什么要治、如何治理等问题,村民们不清楚,地方政府及其官员也不清楚。城镇化发展正在掏空村庄,使越来越多的村庄凋敝,更严重的是,它将削弱乡村治理的有生力量,导致一些乡村陷入无人能治、无人要治的尴尬境地。面对乡村治理的诸多问题与困境,仅仅调整、完善乡村治理体制机制是不够的,需要彻底变革乡村治理制度,建构与城乡一体化发展相适应的全新的乡村治理。以 “人的城镇化”为核心的新型城镇化发展既是乡村治理的严峻挑战,导致乡村治理问题更多、更严峻,同时也是乡村治理转型、升级的难得机遇,只有抓住了这个机遇,才能有效地促进乡村治理转型、升级,并使其与城镇治理对接。本文的重点就是根据 “人的城镇化”发展逻辑检视乡村治理的变化,并推演出乡村治理的未来图景。

    二、乡村治理演变及权力逻辑

    中国的乡村治理是在国家统治下进行的,虽然国家权力在不同的历史时期将部分权力赋予地方,乡村社会拥有一定的治理权力,但乡村治理空间都在国家权力控制下,所选择的治理方式也基本上符合国家的体制性安排。在传统社会,乡村治理没有被纳入国家整体治理中,各级政府及其官员几乎不干涉乡村社会具体事务。而且,传统社会城镇化率极低,国家没有将城镇治理与乡村治理区别开来,城乡基层社会治理几乎没有多大差别,乡村治理在某种程度上就是国家基层治理的全部。1949 年中华人民共和国成立后,国家权力不断向乡村基层渗透,并将乡村治理与城镇基层治理隔离开来,实施两种不同的治理策略,直至今天,城乡基层治理仍存在较大的差别,以至于城乡居民因治理不同而不能享有相同的国家待遇。

    具体来说,中国传统社会的乡村治理由士绅主宰,收捐征税、推行教化、修路筑堤、组织民防和调解纠纷等事务都由士绅负责。士绅是国家政权体系的主要组成部分,无论在位的士绅还是在野的士绅,对国家政权的正常运转来说都是不可缺少的,“以致一些社会学家称中国为士绅之国” 。活跃在乡村的士绅即乡绅是乡村自治的操作者,他们 “不仅主宰了广大乡村地区的社会生活,承担了沟通官民、排忧解纷、兴办公共事业等多重社会职能,而且借此形成的权威往往还能影响地方政局,决定地方官员的升迁” 。由于乡村社会有代表国家利益和乡民利益的士绅把控,一般情况下国家权力止于县级就可以了,没必要渗透到乡村社会。再者,由于传统中国的官僚体系不发达,相关的管理机构少且不够完善,也没有能力将乡村基层繁杂的事务包揽下来。中华民国成立后,政府加大了对乡村的盘剥,导致士绅的参政收益小于付出,一些士绅选择隐退。但除部分士绅离开乡村或沦为劣绅外,大多数士绅仍按照 “礼教”年复一年、日复一日地维护着乡村结构性稳定。

    中华民国后期,为强化对基层政府的控制,国民政府于 1934 年颁布了 《训政纲领》,将区公所改制为县政府派出机构,增加工作人员和治安警察,并且区长不再民选,改为上级委派。与此同时,为进一步控制乡村,国民政府又在一些地方撤销了区公所,实行 “乡 (镇) 自治”,推进保甲制度,并将乡镇作为乡村政权组织,直接管理乡村行政事务。由于受到抗日战争影响,多数地方的乡镇自治名存实亡,更多的乡村还是以村为单位征赋税、摊款项。尽管国民政府对乡村治理安排失灵,乡村治理模式与以前没有根本性改变,但要说乡村治理没有变化却是不客观的。城市工商业的发展和现代学校的出现,吸引一些乡绅及其子女进城读书、做生意,不愿意再回到乡村,即 “出现了农村精英向城市的单向流动” 。乡村士绅向城市的单向流动,致使乡村士绅缺乏补充力量,乡绅与农民之间的结构性平衡被打破,一些土豪、劣绅、恶霸、无赖乘机夺取了乡村治理权,横行乡里,欺压百姓。乡绅 “退出乡村政治领导层对民国政权尤为不利” ———国家在乡村的合法性基础受到侵蚀,国家和社会的关系日趋恶化。祝灵君认为,“只要国家不对乡村财富剩余的吸取超过极限”,“大部分士绅阶层不至于背离乡村公共利益”。 然而,如果没有城市工商业和现代学校发展,即使国家对乡村财富再怎么掠夺,乡村经济再怎么萧条,乡绅也因没有好的去处,只能无可奈何地留在乡村,与乡民 “抱团取暖”。可见,与其说国民政府的乡村治理策略让传统的乡村治理走到尽头,不如说城市化发展抽走了乡村士绅,最终动摇并瓦解了乡村治理的稳定根基。这背后的权力逻辑是: 乡村士绅阶层治理乡村,他们的在位或缺位左右着乡村社会秩序。

    新中国成立后的农村集体化时期,国家权力对乡村社会实施全方位治理。土地改革后,一些地方因农民劳动能力、经营和技术水平的差异而出现两极分化,故而,国家权力毅然决然地选择了集体化方式改造农民、治理农村。这包括两个层次: 一是鼓励、引导甚至强制农民加入互助组、初级社、高级社,改造农民私有、分散的本性,使他们成为社会主义劳动者; 二是在此基础上,各地农村按照国家政治意愿成立人民公社,建立 “三级所有、队为基础”的 “政社合一”治理体制。如果说农村合作化是共产党人领导农民进行社会主义新农村建设的探索,那么人民公社就是在此基础上确定的农村治理正式组织形式。人民公社按照军事化、半军事化方式将分散的、众多的农民组织起来集体劳动,并在生产生活中 “不遗余力地教育农民,改造农民”,但是,由于人民公社继续保存着传统的农民生存方式,它最终没有能够把农民改造成为 “社会主义新人”。

    集体化时期尤其是人民公社时期,乡村没有独立的治理权,国家权力几乎全方位、立体式地控制了乡村运行。首先,基层组织成员是国家权力委任的。中华人民共和国成立后,政府在动员贫苦农民“打土豪、分田地”过程中,剥夺了 “旧社会”乡村治理者特别是乡绅的治理权力,将乡村治理权交给革命热情高且 “苦大仇深”的贫雇农。这些新领导在农村 “改天换地”中坚定地执行上级政府的意志,并根据国家要求在农村开展阶级斗争和带领农民进行社会主义集体劳动。其次,国家权力全面渗透到农村基层。共产党在农村基层社会建立党支部、妇女组织、共青团组织和民兵组织,并在制度上赋予党支部书记 “一把手”的治理地位,全面统管乡村大小事务。不仅如此,国家权力为保证所有乡村沿着社会主义方向前行,还不时地向乡村下派 “工作队”,指导、监督乡村的群众工作。再次,控制乡村文化活动。人民公社将乡村文化活动纳入国家正式文化活动中,一方面废除了传统乡村中 “旧思想、旧文化、旧风俗、旧习惯”,禁止村民开展祭神、祭祖活动,另一方面利用有线广播、板报、标语、会议等形式及时传达上级精神,部署经济、政治、文化和社会工作。人民公社还不断地开展 “斗地主”等形式的阶级斗争,为村民生产、生活输入新动力、新活力。此外,政府严格控制了市场,禁止农民私自进行市场交易活动,将乡村的生产经营活动纳入政府的计划框架中,对农民的种植行为进行严格管制———所有的 “私种”都是 “资本主义倾向”,所有的市场交易都是 “投机倒把”行为,情节轻的遭受群众批斗,重的则要受到劳动改造。

    集体化时期的乡村治理是国家权力将乡村与城市隔开、实行有别于城市的行政吸纳社会的基层政权建设活动。国家自第一个五年计划始就把工业和城市建设作为经济发展重点,各项资源配置都侧重于工业和城市,通过实施户籍制度、统购统销制度等,推进农业支持工业、农村支持城市的城乡二元发展战略。尤其到人民公社时期,国家将农村社会与城市社会彻底分开,除保留极个别的招工、招干、转干、入学等进城指标外,绝大多数农民被户籍制度定格为农村人,一辈子只能从事农业劳动。农村社会被国家权力结构化以后,国家实施城乡二元治理便理所当然: 国家将城市建设以及城市居民的上学、工作、住房和生老病死等事务全部承担起来; 而农村建设、农民的社会保障都由农民自己和农村集体组织承担,国家只在特定地方、部分领域给予少量的补助。不难看出,集体化时期乡村治理权力逻辑是: 国家权力全面控制乡村社会,乡村治理成为国家建设社会主义新农村、限制农民进城分享市民权益、优先发展城市和重工业的重要手段。

    改革开放后,国家在实施家庭联产承包责任制的基础上,将人民公社改制为乡或镇人民政府,将生产队改制为行政村,乡政村治和村民自治成为乡村治理的主要内容。由于家庭联产承包责任制动摇了乡村社会的 “政社合一”体制,农民因 “单干”而变得更加分散,难以统一管理,为了节约管理成本,也为了提高行政管理效率,国家将管不了、管不好的村务还给农民,实行村民自治。如是,国家权力在乡村止于乡镇,村一级的事务由村民自己治理,即乡政村治。这种乡村治理安排不仅符合农业生产的家庭联产承包责任制要求,调动了农民参与乡村治理的积极性,而且节约了国家行政管理成本,理顺了国家与社会的关系。尽管乡政村治和村民自治在随后运行中因国家实施税费改革和取消农业税费而受到一定影响———国家禁止基层政府向农民收取乡村两级的办学 (农村教育事业费附加) 、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等 “五统”费,一些地方的乡镇政府变成 “悬置政府”,不得不减少或不再为村民提供治理服务; 国家不准许乡镇村向农民收取公积金、公益金和管理费等“三提”费,一些行政村的公共设施、公共事务缺少资金维护———但其仍不失为一项有效的乡村治理策略。这个时期的乡村治理权力逻辑是: 政府权力与乡村权力适度分开,乡村实施 “二权分立”治理体制。

    三、城镇化进程中乡村治理面临的困境

    农村税费改革和农业税费的取消对乡村治理的冲击主要体现在乡村缺少资金发展公共事业,乡政和村治的积极性都有所下降,以至于乡政和村治出现一定程度的缺位。但是,税费改革和取消农业税对乡村治理的影响是有限的、暂时的,因为一些地方政府实施的 “以钱养事”改革缓解了地方财政压力,而且在国家的新农村建设战略推动下,各级政府也加大了对乡村道路、农田水利设施和村容村貌等的建设投入力度。相比较这些而言,乡村人口大量流出对乡村治理的影响更大。城镇化的持续发展,越来越多的乡村人口源源不断地流出乡村,一些乡村尤其是中西部的部分村庄几乎被掏空,农业老人化现象日趋严重,乡村的公共设施包括学校、诊所、商店等日渐破败,越来越多的乡村因城镇化而沉寂下来,乡土笼罩在深沉的黄昏中。乡村治理在城镇化进程中面临前所未有的困境。

    1.  乡村治理 “碎片化”

    乡村社会在传统向现代转型中发生多元裂化,呈现碎片化 (Fragmentation) 特征。计划经济时期,国家权力在乡村一直保持着强大的控制力,村民不仅受到户籍制度管控没有流动自由,甚至农民种什么作物、种多少面积、怎么耕种等,政府都要管问, “组织军事化、行动战斗化、生活集体化”的治理模式让乡村与国家保持统一。家庭联产承包责任制和村民自治的实施,乡村治理逐渐多元化:

    家庭联产承包责任制赋予农民经营自主权,农民可以根据市场规律从事农业生产经营活动,农村出现了多种经营; 村民自治赋予村民 “民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”的权力,村民拥有“自我管理、自我教育和自我服务”的自主权。尽管如此,乡村场域中的行政权力并没有实质性减少,计划生育、扶贫救助、公共设施建设都是在政府主导下进行的。而且,随着一些地方的家族势力复兴,民间非正式权力也在乡村治理中粉墨登场,或渗透到正式权力中,或与正式权力结盟,协助行政权力治理乡村。某种意义上说,乡村治理碎片化是国家权力有意为之,国家放弃对乡村经济、政治的管控,其目的是要为乡村治理营造更加宽松的环境,进而激发乡村治理的更多活力。不过,乡村治理的碎片化尚处于混沌中,活跃在乡村舞台的各种权力没有明确界限,不能相互制约,缺乏将碎片进行有效整合的机制。乡村治理在多元、碎片中相互抵牾,存在的深层次矛盾使乡村治理效率大打折扣。

    2.  乡村自发力量日渐式微

    自古以来,乡村秩序都是由自上而下的国家力量和土生土长的民间力量共同建构的,只是有多少之别。正如上文分析的,传统社会中国家力量弱,没有能力渗透到乡村,乡村秩序更多是由士绅等民间力量维系; 计划经济时期国家权力全面下沉到乡村基层社会,解构了族长等民间力量,新培育的民间力量成为国家力量忠实的 “跟从”,协助国家权力事无巨细地治理乡村; 改革开放后,国家上收部分治理权,乡村力量获得一定的成长空间,并拥有部分治理权。 但随着城镇化步伐加快,越来越多的乡村精英离开农村,他们对乡村治理权的有无、多少不再关心,更热衷于打工赚钱,乡村社会自治力量因中青年劳动力外流而受损,自治力愈发式微。有意思的是,在国家新农村建设战略和中央“小康不小康,关键看老乡”指示精神的推动下,各级政府加大了权力下乡力度,主动承担了更多的村治功能,譬如当前乡村的公共设施建设、社会保障等都是国家直接实施的,但村民缺乏参与的积极性,更多是在坐享其成。

    3.  乡村社会公共性流失严重

    随着城镇化的推进,越来越多的农村人口外流,农村渐趋成为 “无主体社会”或 “半熟人社会”,公共空间不断缩小,公共活动逐渐减少,公共事业和公共服务日趋受到限制,公共性加快流失,公共性问题明显增多。一是公共参与不足。农村建设、农业发展、农民增收以及乡村社会治理都需要村民的广泛参与,但农村有参与能力的村民大量外流,留守在村庄中的老人、妇女因忙于繁重的农活和烦琐的家务,缺乏参与热情,以至于农村公共活动难以开展起来,甚至 “一事一议”也无法正常进行。二是公共事务无人管理。农村人口流失导致农村道路、水电设施、社会治安、老人赡养、小孩上学等问题越来越多,农村公共事业发展现状与国家 “将公共事业发展重点转移到农村”的目标存在较大差距,乡村公共事业发展依旧滞后。三是乡村共识削弱。乡村老中青三代人对农村社区认同不一,老年人坚守在农村,惧怕动迁,不愿意随子女到城镇居住生活; 中年人为多挣钱不断地在城乡间流动、奔波,虽然有时也向往城镇生活,想在城市停下来,有个家,但更多的时候认为自己是农村人,家在农村; 年轻人尤其是新生代农民工,对农村生活陌生,他们中的绝大多数人认为乡村发展与自己没有关系,对城市的未来生活充满向往。四是乡村公共空间变小。曾几何时,乡村学校、商店、诊所,甚至一个肉摊、一处菜摊、一棵大树的旁边都是村民的公共活动空间,村民喜欢在这些地方聚集、聊天、交流。如今,几乎空心的村庄再也没有多少人到这些公共空间,它们有的在缩小,有的在转移,有的已无人问津,彻底从乡村公共空间中退出。

    4.  乡村发展不确定性增大

    国家推进以 “生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为主要内容的新农村建设,主要是为了消除乡村社会发展中的体制性障碍,促进乡村社会再组织化。国家实施新型城镇化发展,一方面是要解决土地城镇化与人口城镇化发展失衡问题,促进更多乡村人口向城镇转移和实现市民化,另一方面不断强调城镇化发展要 “留住乡愁”,加大 “美丽乡村”建设。新农村建设和新型城镇化发展都对农村建设与发展抱有期待,希望农村与城镇能协调发展。然而,现实中的乡村建设和发展变化莫测,存在更多的不确定性,主要表现在: 其一,乡村居民逐年减少。农业兼业化程度不断提高,村庄也在陆续减少、消失,农民对政府进行的村庄建设、公共设施建设越来越没有兴趣,他们正在或准备离开农村。其二,农村家庭 “半工半耕”的分工结构。虽然年纪大的人在家从事农业劳动、年轻子女外出打工挣钱的家庭分工在当前具有贺雪峰所说的诸多优点,如农民家庭有务工和务农两笔收入; 进城打工失败的人或遇到经济或金融危机可以返乡从事农业劳动; 农民进退空间大,不至于出现大规模的贫民窟等,但这种分工是农民应对城镇化做出的无奈选择,绝不是农民喜欢的分工结构,更不意味着农民 “家庭生活质量比较高,生活得比较体面”。 其三,乡村发展充满变数。虽然小农在中国农村仍占主体地位,近 70%的农业劳动仍由小农家庭承担,但家庭农场、专业大户、农民合作社等正在接转越来越多的耕地,他们或将成为农业劳动骨干,成为解决中国人吃饭问题的主要力量。

    5.  人的问题更加突出

    在乡村治理中村民既是治理主体又是治理对象,然而,当前的村民已经不再像人民公社时期的社员那样,是被限制流动、居住在农村从事农业劳动的 “同质”村民,他们正在加速分化: 在职业上,农民已经分化为农业劳动者、农民工、农村知识分子、个体劳动者、私有企业主、农业经营大户、乡镇企业管理者、乡村干部八个类型的人群; 在地域上,农民已经分化为居村农民、城郊失地农民和城镇农民工三大群体。 诸多农民群体或阶层几乎都从城镇化发展中获得比以前更多的经济利益,也将有越来越多的农民进入城镇社会,成为城镇 “新市民”。但我们必须承认,城镇化发展也给农民带来了无限痛楚,让人的问题更加凸显。一方面是流动农民的队伍不断壮大,他们绝大部分仍处于漂泊状态,农民加农民工的双重身份让他们面临着 “城镇不收、农村不要”的尴尬处境。尽管国家一再推进农民市民化工作,但效果甚微,他们中绝大多数人仍是城乡 “边际人”。另一方面是留守在乡村的老人、妇女、儿童人数庞大,约 1. 5 亿,他们不仅需要社会多方面的关怀,帮助克服生产生活困难,而且需要在城镇化进一步发展中减少数量,转化为市民。由此来看,乡村治理因 “人的城镇化”问题而变得愈加复杂,不仅要根据不同农民群体的不同需求,有针对性地化解问题,而且要不局限于乡村场域,因为乡村人向城镇流动,人的治理不再是乡村单方面的事情,需要向城镇治理借力,实行城乡协调、共同治理。惟其如此,乡村治理才能产生更好的效果,人的城镇化才能走得更远、更坚实。

    四、乡村治理的走向与图景

    城镇化进程中的乡村治理不再是单纯的农村问题,城镇化发展让乡村问题具有越来越多城镇性,乡村治理必须面向城镇。乡村人 “进城—返乡—再进城—再返乡”,不断重复着往日的故事,经过若干个来回后,乡村开始了 “蝶变”———如今的乡村,没有几户是纯农家庭,也几乎没有人不为在城镇打工的亲人而日夜思念、牵肠挂肚。家人各居城乡一方,候鸟式迁徙早已揉碎了他们的心, “人的城镇化”发展一定要让他们 “安放”身心。如此,新形势下的乡村治理要基于 “人的城镇化”发展逻辑,一方面应立足乡村现实,着力解决乡村因城镇化发展而带来的人的问题,另一方面要面向城镇,以城乡一体化、新型城镇化发展为时代背景,建构能对接城镇的乡村治理新图景,进而既好又快地促进 “人的城镇化”发展。

    当下的乡村人口流动与清末、民国时期不同,虽然那时有一定数量的农民向外流动,如闯关东、走西口、下南洋,也不乏农民进城做工或做生意,但这些流动并没有形成规模,成为每家每户不约而同的行动,乡村社会的生产生活也没有因个别人流动而受到太大的影响。相比较此而言,乡绅外流对乡村治理的副作用更大,因为他们是乡村治理的精英群体,外流造成乡村治理缺位,更严重的是土豪、逆绅、恶霸乘机篡夺乡村治理权,肆无忌惮地欺凌、盘剥村民。城镇化背景下农民流动是普通农民和乡村精英的共同行动,具体可分为两个阶段。20 世纪八九十年代农民流动主要为了获取更多的经济利益,没有多少人有市民化意愿; 进入 21 世纪后,新生代农民工成为流动农民的主体,他们进城打工,除了经济因素外,更多的是要脱离乡村,转变身份,成为城镇居民。尽管在两个阶段中都不乏乡村精英参与流动,但在第一阶段中仍有部分精英留守在乡村,从事农业生产和进行乡村治理活动,乡村秩序受人口流动的影响不是很大。然而进入第二阶段后,越来越多的乡村知识精英、经济精英,包括一些有文化的留守妇女都加入流动队伍,乡村人口急剧减少,更多乡村失去昔日炊烟袅袅、鸡鸣狗吠、鸟语花香的热闹气氛。鉴于乡村人口在城镇化进程中大量流出,乡村治理不要指望留住人口,也不要惧怕部分村庄消失,更不要期盼 “美丽乡村”建设能恢复乡村繁盛,乡村治理一定要顺应城镇化发展趋势,依照城镇化规律来进行。鉴于此,需要从如下三个方面建构未来的乡村治理。

    1.  建构城乡一体化治理体制,让乡村治理与城镇治理对接

    1980 年代以来实施的乡政村治和村民自治体制是由人民公社时期的 “政社合一”治理体制转化而来的,人民公社改制为乡镇,生产队改制为行政村。乡镇政府成为中国行政管理层级的最末端,对乡村行使行政管理权,虽然行政村名义上实行村民自治,但实际上是 “半行政机构”,对上向乡镇政府负责,落实乡镇政府及其他上级政府机构交办的各类行政事务,对下向村民负责,统管村级经济、社会、文化等烦琐事务。行政村的村委会不仅是村民自治组织,还具有 “官—民”一体的双重身份,在乡村治理中充当政府和村民之间的 “经纪人”角色。不仅如此,村委会还拥有多个功能,村民的生产和生活都要管理,这与城镇社区的居委会有较大区别。城镇社区是居民生活场所,居委会不管居民的工作,它的最主要职能是为居民提供生活服务。尽管居委会也曾承担过社区管理职能,但随着社区规范化管理的推进,居委会的管理职能逐渐被政府机构、物业公司、业主委员会接管。然而,当前全国大多数村委会仍是一个村级管理机构,村民生活问题、生产问题都需要村委会解决,村委会工作压力大、责任重,工作质量难以保证,以至于乡村不少工作不能做到位,政府和村民对村委会都有意见。

    鉴于城镇化广泛、深刻地影响乡村居民生活的现实,也出于新型城镇化和城乡一体化发展的趋势要求,乡村治理不能再受制于城乡二元结构,要立足乡村,面向城镇化发展,建构城乡治理一体化体制。(1) 调整乡镇空间布局,按照一定的人口规模或区域范围并、合小乡镇,实行大镇建制,并逐步完善镇政府的相关管理和服务功能,使镇政府所在地成为乡村居民居住、生活、经济活动的中心。(2) 与镇级设置相适应,对人口规模少、位置相邻的行政村进行合并,建立 “村社区”,将村委会统一改制为 “村社区居委会”,并将原村委会负责的生产功能剥离开来,村居委会只承担为居民生活服务的工作。(3) 原村委会拥有的生产功能由村社区经济组织接管,这个组织可以称之为合作社或经委会,它专门负责村民的经济生产工作。这样,乡村生产、生活和行政都有不同的负责主体,只要它们各负其责,就能在党的领导下协同推进乡村共同体良性运行。

    2.  建立综合服务中心,让乡村居民享有与城镇居民均等的公共服务

    城乡差距除了体现在城乡经济发展上,即城镇居民比农村居民的人均收入高 3 倍左右,还有一个被忽视的表现是乡村公共服务及其设施比城镇落后,有学者认为这个差距将城乡收入差距拉大了 1 倍。 为了缩小城乡差距,改善、提高乡村居民生活质量,必须加大乡村公共服务发展力度,促进城乡公共服务一体化发展。乡村公共服务发展包括两个方面,一是乡村道路、管网、水电等设施建设的有形公共服务,另一个是无形公共服务,它的内容更广泛,包括文化教育服务、医疗卫生服务、养老服务、就业服务、公交服务、金融服务等,这些服务相对于有形公共服务,城乡差距更大。虽然近年来政府加大了村民社会保障等服务的供给,但整体水平和服务质量都不高,政府还要继续加大投入,以满足村民不断增长的公共服务需求。

    鉴于村庄在空间上分散、凌乱,居民少且不断外流的现状,政府不能将公共服务中心或社区服务中心建在村社区,因为乡村人口持续不断减少是城镇化发展的必然趋势,如果政府在每一个村社区建立服务中心,服务资源使用效率难以保证,有可能造成极大浪费。建议采用江苏南京市的做法,将村社区综合服务中心建立在镇上,每一个镇建一个综合服务中心。对于村民经常需要的服务,如村医疗诊所可以暂时保留,以便于村民就近看病或医生提供上门服务。至于办证服务、就业指导服务甚至教育服务等都可以集中到镇社区服务中心。镇服务中心应该是一个综合服务平台,政府提供的公共服务、市场提供的经营服务、社会组织提供的公益服务都可以在中心开展。镇社区服务中心要设立多功能、一体化的服务大厅,为居民提供服务咨询、服务指导和办理业务的一条龙服务。就目前一些乡村的社区服务情况看,政府提供的公共服务功能明显增强,一些山区或老少边穷地区,政府还将公共服务送到村民家门口,为村民上门服务或代办服务,受到村民普遍欢迎。但是经营服务和公益服务在部分农村非常短缺,农业生产的产前、产中、产后服务,以及农机和家电修理服务等发展缓慢,不能满足乡村人口流动和农业规模化需求。而社会组织提供的公益服务更少。这有几方面的原因: 一是乡村社会组织少或尚处于成长、培育中,不能按照村民要求提供有效的服务工作; 二是乡村弱势人群、困难人群比城镇多,对公益服务有更多的要求; 三是乡村正式组织不愿意将一些服务让渡出来,即使自己没有能力做或做不好的服务,也不愿意让社会组织提供服务。这些问题需要在乡村社区服务中心建设中加以解决,以形成以政府为中心的多元服务体系。

    3.  促进农民向城镇集中,让更多的农民成为市民

    城镇化发展正在逐步消解城乡二元结构,更多的乡村人口到城镇居住、生活,乡村治理压力越来越大。因此,乡村治理一方面要顺应城镇化发展趋势,学会在人口不断减少中进行有效的乡村治理工作,保证乡村不因为人口大量外流而颓废; 另一方面要以 “人的城镇化”为核心,以农村城镇、新型农村社区或农民集中社区为主阵地,做好农村治理工作。中国的城镇化是大中小城市和农村城镇全面发展的城镇化,但一直以来政府的城镇化和市民化工作重点却在城市。由于大城市尤其是特大城市人口密集,城市病重,农民市民化困难多、难度大。

    新型城镇化不仅要解决人口城镇化滞后于土地城镇化问题,继续促进更多的乡村人口向城镇转移,而且还要解决人的城镇化滞后于人口城镇化问题,提高户籍人口城镇化率。在此背景下,乡村治理不仅仅是乡村的 “三农”治理,还应该包括乡村人口向农村城镇集中、转移而需要的城镇治理。随着农村城镇化率不断提高,农村城镇治理将成为乡村治理的重头戏、主战场,它在某种程度上将代表乡村治理的整体水平。当前乡村治理的重要任务之一就是促进更多农民向农村城镇转移,实现农民就地向市民转身。进入 21 世纪以来,农民家庭的经济状况有了较大改善,农民收入大幅度提高,但农民的生存状况却不容乐观, “半工半耕”的成员分工结构摧残了众多农民的家庭幸福,留守老人、留守妇女和留守儿童的精神生活更是农村生命体内的一大病症,他们的问题是城镇化发展造成的,必须通过城镇化进一步发展予以解决。针对乡村社会中人的问题,乡村治理要消除 “乡愁”,不能再让乡村人 “愁”。笔者曾在苏南农民市民化研究中提出推进居村农民市民化和培育居村市民的观点,这个观点仍然适合于 “人的城镇化”下的乡村治理。随着农村城镇化发展,越来越多居村农民有可能成为居村市民,这包括居住在农村城镇从事非农职业的教师、医生等非农人口,从事小农作业而到农村城镇居住的农民,以及因农地规模化而新产生的农场主、专业大户及其雇工 (职业农民) 。虽然这些人居住在农村城镇或村庄中,但只要公共服务实现了城乡一体化,他们的生活水平与城镇居民没有区别,他们就是 “人的城镇化”背景下的居村市民。故此,乡村治理不仅要促进乡村人口向大中小城市转移,而且要大力发展公共服务均等化,促进居村农民向居村市民转身,保证他们能过上与城镇居民 “同质”的生活。

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乡村治理;城镇化;城乡一体化;乡政村治;村民自治 责任编辑:liqun
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