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吕德文:制度性关联的消解及其对乡村社会的影响——税费改革以后乡村生活的变化
2017-07-04 08:59:27 来源:《西南石油大学报(社会科学版)》2009年04期 作者:吕德文 【 】 浏览:1798次 评论:0

内容摘要:税费改革以后,乡村治理体制发生了变革,税费改革前由较为完备的基层组织形成的村民之间较为重要的制度性的社会关联被消解,不仅造成乡村关系和干群关系的疏离,还同时造成了农民社会关系的疏离,农民游离于乡村组织之外,成为分散的小农。评估制度性关联的消解所带来的乡村生活的分散化和冷漠化,是进一步推进乡村治理改革,重建乡村社会的前提。

关键词:税费改革  制度性关联  乡村治理 

一、相关研究背景

税费改革以后,乡村社会发生了巨大变化,学界的研究主要集中在两个方面,一是探讨税费改革对乡村治理状况的影响,二是讨论税费改革以后国家与农民关系的变化。税费改革对乡村治理状况的影响,主要集中在公共品供给的评估上,总体上看来,税费改革以后,农村公共品的供给出现了诸多危机,农村水利、教育、五保、治安等方面都出现了较大问题,而相关的研究则进一步表明,中西部乡镇机构的运转本身在税费改革以后陷入了困境[1]。与此同时,国家与农民关系发生了变化,李芝兰等人从税费改革和税费改革以后的乡村公共供给状况入手,分析了税费改革过程中的中央和地方关系的博弈,认为是“倒逼”和“反倒逼”的互动过程[2],而周飞舟则从税费改革以后的乡村治理状况分析,认为税费改革以后,带来了政权“悬浮”的状况,国家政权与乡村社会脱节[3],贺雪峰则从乡村关系入手,认识到税费改革在带来了乡村利益共同体的解体的同时,也带来了乡村缺乏组织,公共品陷入困境,乡村社会可能失序的问题[4]。而从已有的研究来看,不仅缺乏乡村治理状况的变化与国家与农民关系之间关系的深入讨论,还缺乏对与这两者变化密切相关的乡村生活的关注。而通过重新理解税费改革,则可以清楚地看到,治理“钉子户”和“特困户”的双重变奏在影响税费改革[5],并进一步延续下来,影响了税费改革以后的乡村治理逻辑,“拿钱的办事员”和“集体化”的消解成为税费改革以后乡村治理的突出特点,税费改革所延续下来的乡村治理的逻辑进一步嵌入到了乡村生活当中,理解税费改革以后的乡村生活,对于全面理解税费改革以后的乡村社会状况,具有重要的意义。

本文试图通过C镇和Y村的个案研究来窥视税费改革以后的乡村生活状况。2007年7月,我们组织了26人的调查队伍对C镇进行了为期一个月的调查,主要以访谈为主,并收集相关的文献资料,笔者主要参与了Y村的调查。C镇位于豫东平原,黄泛区腹地,距县城30公里,全镇辖34个行政村,57个自然村,镇域面积96平方公里,耕地面积9万亩,主要种植小麦、棉花、花生、大豆等农作物,全镇总人口5.2万,没有什么乡镇企业,是一个典型的农业乡镇。2002年,C镇进行了税费改革,2005年免除农业税,2005年年底进行了乡镇改革,还进行了税费改革后的第一次村民选举。Y村距镇政府2公里,现有人口1128人,耕地面积1700亩,人均耕地面积约为1.5亩。Y村主要以Y姓为主,占总人口的80%,其余主要为Z姓,Y姓和Z姓分别居住在相连的两个自然村。Y村现有村干部5人,其中,支书主任一肩挑,辖4个村民小组,各组没有村民小组长,由村干部“包组”。

二、“干部不领,水牛跳井”

2005年,C镇各行政村进行了村委会的换届选举。这次选举,C镇党委政府极其重视,对各村选举进行了指导,连续下发各种与选举相关的文件,其中几个关键文件对选举的过程起到了关键影响,一是《中共C镇委员会C镇人民政府关于减少村级干部补贴人员的实施意见》,对各种规模不等的行政村进行了“两委”人员的规模限制,二是《中共C镇委员会 C镇人民政府关于印发村级“两委”选举换届工作实施的通知》,进一步明确了各种规模的村的干部职数,三是《关于对各行政村下发“两推一选”文件的通知》,该通知明确提出这次换届选举的形式,从而使得乡镇真正让村委会选举“民主”起来。2005年的选举,是税费改革以后的第一次选举,税费改革的直接后果之一就是要求村级组织的财政补贴人数减少,提倡交叉任职。Y村是一个只有1100多人的“小村”,根据C镇党委政府的文件规定,最终确定的干部职数是3~5人,最终选举出了三名村干部,其中主任书记一肩挑,另一名会计,一名主任;C镇党委为了“照顾”落选老书记的情绪,任命其为支部副书记;而选举过后,C镇计生办任命的计生管理员兼任妇联主任,于是,Y村实际上有5为村干部。但是,村民小组长被撤销了,改由各个村干部“包组”,在Y村的干部群众看来,Y村没有了村民小组。

村民小组长撤销以后,对Y村的村民产生了直接影响。在税费改革以前,村民小组长不仅得协助乡村组织开展工作,更重要的是,得组织管理本组的各种公共事务。C镇一名孟姓老组长,从1988年开始任组长,对组长这个角色比较有感受。他认为,组长必须带头,否则,“没有力量说服人家”,并且,对于干部而言,带头是起码的要求,这是“公理”,组长觉得,“干部不领,水牛跳井”,没有干部的带头作用,集体的事业就不可能搞起来。在其组长任上,几乎每年都搞工程,“无论形式大小,每年搞一点”,最经常做的是修路和打井。其中最明显的是打井,到2001年为止,该组已经达到了每25亩地就有一口井的水平,5天可以浇遍一次,基本上解决了本组的农田水利灌溉的问题。除了村民小组内的公益事业,村民小组长还得搞好公共服务。孟组长是该小组的白事总监,主持举办本组丧事。有时村民举办红事的时候,也会找上他商量出主意。当然,纠纷调解等问题,孟组长也义不容辞。如此,孟组长所在的村民小组,围绕着孟组长,形成一个完整的生产和生活的共同体,村民之间的关系因为组织的嵌入而形成紧密的制度性社会关联。税费改革以后,单单从基层组织的设置上看,很显然,乡村组织已经弱化,Y村每个村民小组的“承包地”(相对于“口粮田”,每个村民小组还有少量的“承包地”)名存实亡,集体事业无人组织进行,由此,税费改革前由较为完备的基层组织形成的村民之间的制度性社会关联被消解。

制度性的社会关联的消解,一个最为明显的表象就是乡村社会中的干群关系已经不构成一个基本的社会关联方面。并且,随着制度性关联的消解,使得村民之间的社会关系也发生了相应的变化,从负面的效果来看,如果说税费改革前的农村社会矛盾主要表现为干群矛盾的话,那么,税费改革以后则主要是群众之间的内部矛盾,并且,这两种矛盾的转化与乡村组织的弱化和乡村干部“办事员”的行为逻辑有直接关系。制度性关联消解可能造成两种情形:一是社会矛盾积压,从而造成村民关系冷漠化;二是矛盾进一步上升,从而不可调和,司法手段切入村庄社会生活。Y村“20%村民见面不说话”,这在很大程度上应该归咎于日常生活当中的矛盾纠纷由于无法得到社区救济而积压。而从C镇司法所的运行状况来看,2005年的乡镇改革,司法所的编制是3人,但是,由于案件太多,因而,返聘了两个工作人员,与计生办一道,司法所是乡镇改革以后反而“膨胀”的机构,计生办是乡镇组织为了维持运转而扩张的,而司法所则纯粹是因为业务量的增加而扩张的,可以这样认为,计生办的扩张与计划生育工作的变化没有直接关系,而司法所的扩张则与司法工作的形势变化有直接关系。

司法救济完全不同于乡村组织的社区救济,其秉承的原则已非基于村庄生活的习惯而“大事化小,小事化无”,而会按照法律给出一个是非曲直,而实际上,法律上的是非曲直的判断,往往与乡村社会生活相距甚远,如此,可能进一步造成乡村社会的失序。税费改革以后,婚约的纠纷明显增多。按照Y村习俗,男子悔婚,女方有权不返还聘礼,但是一旦司法所介入,这种规则就会被打破;而进一步的,只要有一起判例出现,就有会导致相类似的案件急剧增加。其余各个乡村生活的领域一旦进入司法程序,都有可能出现相类似的情况。如此,司法所的业务量(不仅是调解,还关键是司法代理)的急剧增加也是可想而知的。

制度性的社会关联消解以后,有可能会出现两种手段填充由此带来的问题:一是法治的进一步介入,典型的代表就是司法机关在乡村社会的扩张;二是非制度性的社会控制手段所起的作用将越来越大。就前一种手段的运用而言,在C镇的情形显然不容乐观,并不是所有的原来乡村组织所解决的问题都可以依靠司法手段来解决,因而,实际上,与司法机关的介入相伴随的是村民的之间的关系趋于冷漠化,也就可能导致社区生活意义的消解。而非制度性的社会控制手段的作用加强,典型地表现在广播电视作用的加强。Y村的支书明显地感觉到,税费改革以后,村里的大喇叭变得越来越重要,“村干部离不开大喇叭”。由于村干部职数减少,特别是村民小组长已经撤销,使得村级治理缺乏了完整的组织机制,因而,村干部一方面不得不做“办事员”,成为“做一天和尚,念一天经”的“撞钟者”,对于上级的任务和村民的要求,不断推诿,明哲保身,否则,就可能疲于奔命,另一方面,对于那些的确不能逃脱的事,就得采取制度性关联之外的手段进行,村内的大喇叭即起到这个作用。Y村凡是需要与农户打交道的事情,基本上都依靠大喇叭来进行,比方说,财政所和信用社发粮食直补款时,通过大喇叭来通知,并且,一旦大喇叭通知以后,就不再采取别的手段,因而,在这种情况下,村民的也不得不重视大喇叭里面传出来的信息,“大喇叭一开,村民就听着”,非常形象地表达出村民的心态变化。与大喇叭的作用不断加强相类似的是,电视节目也嵌入了人们的生活当中,并且,农民的生产生活慢慢依赖于电视生活。Y村收视率最高的三种节目是天气预报、新闻联播和都市报道(一档社会法制类节目)。当地农民依靠天气预报来判断天气,从而安排农业生产。Y村的主要农作物是棉花,每三天就需要打药一次,对天气变化的掌握非常关键,因而,每天都会收看天气预报。在税费改革以前,乡村组织极其重视大农业的生产,遇到天气变化的情况,依靠其完备的乡村组织体系,乡村干部都会及时督促农民做好准备;而税费改革以后,天气预报的准确率越来越高,并且,电视的普及真正完成,最关键的,乡村组织已经不再做这种指导农业生产的工作,如此,农民的生产真正进入了一家一户的分散生产状态。都市报道对当地村民具有独特的意义,往往被看成是解决不公遭遇的手段。新闻联播实际上一直延续着税费改革之前的作用,成为当地农民了解国家政策的一个重要的手段,然而,一旦乡村组织与农民生产生活相脱离时,通过国家政策来反制基层政权的意义就不大。

依靠制度性的社会关联来实现乡村治理以及依靠非制度性的关联来进行社会控制,对于农村的生活而言,是两种完全不同的状况。制度性关联下的乡村治理,使得乡村治理与农民的生活密切相关,并成为村庄生活的一部分,在这种情况下,村民的生产生活离不开各种治理活动。农业生产过程中的技术指导及服务,农田水利基本建设,公共服务,都与乡村组织的运转密切相关。而税费改革以后,一旦乡村治理通过非制度性的关联来实现,干群之间已经没有高频度的接触,干群关系的主线让位于村民之间的关系,如此,村庄社会生活平面化。村庄生活的平面化,并不说明乡村社会不需要制度性的社会关联,村庄生活的所有方面并非都可以在非制度性的社会关联里面获得解决,因而,制度性关联的缺失导致了村庄生活失序。

三、“农民自由了”?

税费改革及免税以后,制度性的社会关联消解,“农民自由了”,有两层含义:一是农民在不交税费的情况下,“各种各的地”,脱离了税费的束缚,也可能意味着脱离土地的束缚;二是农民游离于乡村组织之外,成为分散的小农。

从一定的逻辑上看,税费改革以后,农业生产的收益会升高,由此,会有更多的农民从事农业生产。但是,这种假设忽视了两个前提:一是中国的农业生产是在“均田”的基础上进行的,换言之,在人均土地极少的情况下,农业产出的收益也是有限的;二是农业生产是一种季节性的生产,由此会带来大量的剩余劳动力,从而使得农业生产的效率相对比较低下。税费改革和免税以后,C镇开始有大量的劳动力外流,其理由可能并不仅仅在于农业产出的问题,而在于税费改革所带来的生活观念的变化。Y村的副书记ZXH一直都是个种植大户,1984年,还作为致富能手到北京受党和国家领导人的接见,并且,担任Y村的科技副村长10余年。他认为,在税费改革以前,总觉得有一种压力,要把田种好,否则,就会承受风险,因而,各家各户对土地极为上心,不断地投入劳动力,而且,不断寻找增加土地产出的办法,最重要的手段就是增加套种。税费改革以前,Y村的村民至少都要套种3熟,像ZXH这样的种田能手,还可以套种四熟。而税费改革,特别是免税以后,种田的压力减少甚至消失了,“种多种少都是自己的”,因而,农业生产反而变得粗放了,所投入的劳动力大量减少,并且,套种也明显减少,现在Y村的土地一般只种两熟,一季小麦,一季棉花(或花生、大豆)。而相应的,大量的劳动力开始外出打工,Y村大概有200人左右在外打工,一般都是农忙的时候在家,农闲的时候外出打工。如Y村所显示的状况,税费改革和免税所带来的人们对土地和农业生产的观念变化,可能并不是特例,在土地产出相对比较低下的农村,税费改革以及免税,反而为人口的大量外流提供了风险保证。人口的大量外流与农村税费改革和免税本身并没有最直接的关系,或者说,最关键的原因不在于税费改革以及免税,但是,税费改革以及农村人口的大量外流,对于乡村社会的影响还需要进一步评估。

税费改革以后,相对于脱离土地的束缚,农民游离于乡村组织之外,如果仅仅从税费征收的角度上看,这种“自由”似乎是正面的,但是,从另一方面看,制度性关联的缺失把农民进一步推向分散的小农生产之中。这种分散化的小农生产以及由此带来的生活当中的进一步的原子化,与税费改革以后的去集体化的倾向密切相关。

税费改革以前,乡村治理体制和农村公共品供给体系相契合,都统一于类集体化的以统筹提留为基础的乡村共同体当中。从农业税费本身的特征来看,平摊税费的方式表明了税费改革以前的税费制度对人民公社时代的税费制度的继承,集体化时代社队承担的农业税额在改革以后平摊到农户户头上,而提留统筹则从集体化时代的无偿调拨的人力物力以及公积金公益金转化而来,尽管从农业税的税制特征来看,这是一种“落后”的直接税形式,但却说明这种税费本身的“集体化”传统的特征。也正因为形成的是集体的公共财政,使得乡村组织的管理类似于集体化时代,包括积极行政的方式,以及对公共品供给和公共服务的积极介入,都继承了这一特点。

“集体化”的传统可能还不仅仅体现在乡村治理的积极行政的逻辑上,还表现在紧密的乡村共同体上,并且,如果抛开乡村利益共同体的想象,可以较为清楚地看出农民生活的“集体化”传统。Y村的几乎所有重要的农业生产资料都掌握在乡村集体手中,土地、机井都是属于集体的,而且,关键的是,每个村民小组和行政村都还保留了一定的集体资产,以保证村组集体的正常运转。乡村组织实际上嵌入了农户生产当中。由于乡村组织要经常集体活动,最典型的是义务工和积累工制度,每年都要进行公益事业的举办,因而,“集体”的力量更是无时不在。与乡村组织嵌入人们的日常生产生活当中一致的是,乡村干部在人们的日常生活当中发挥着重要的作用。乡村干部是理所当然的纠纷调解人,不仅村民觉得理所当然,而且,乡村干部也觉得这是其应尽的义务,如此,乡村干部的权威在乡村社会中树立起来。乡村干部实际上构成为乡村社会结构一个重要方便,是一个具有明显身份特征的群体。乡村社会遇到组织动员时,乡村干部作为一个群体都会被标识出来。不仅如此,与乡村干部类似的群体也很容易凸显出来。税费征收过程中区长在广播中的语言艺术很能说明这个问题,“作为党员、教师、干部的话,必须认识到自己的身份,起到带头作用”,换言之,党员、教师、干部是村庄社会中的特殊群体,不仅如此,干部的亲戚也被贴上标签,如此,村庄社会的结构特征是很明显的。这主要体现在两个方面:一是乡村组织建制上的结构,各村组之间的界线极为明确;二是社会动员机制上的结构,社会群体的特征很明显。如此,对于村民而言,都在过一个“有组织”的生活,出现问题时,还容易想到“组织”,想到村干部,这也就是为什么治保主任忙不过来的原因;而村干部处于组织体系当中,身份特征也极其明显。

“集体化”的传统,使得人们的行为规则黑白分明。村民之间如果有纠纷,乡村组织积极介入,一定会给出一个说法,从而使得是非分明。如果不给出一个说法,或者说给出的说法不能服人,就会带来极大的治理麻烦。但是,这种困境在集体内部可以解决,一种就是换乡村组织干部,从而重新确认村庄秩序,一种就是按照私人恩怨的方式来解决干群之间的关系,从而使得乡村干部继续维护自己的权威。1997年,Y村前书记因为工作难以继续下去,辞职下台。辞职的原因在于“得罪的人太多”,导致税费征收的过程中,钉子户太多,无法完成任务,村民也正是通过以“钉子户”的形式迫使其下台的。接任支书本人在Y村的威望也不是很高,并且,为人为一些Y村人所不齿,由于是新上任的书记,所得罪的人毕竟还不至于如前任一样多,大部分与其有矛盾的村民还处于“私人恩怨”的程度。如此,村民采取的是暗中报复的手段。由于还只是“私人恩怨”,并没有从总体上影响其工作。相反,乡镇政府为了支持其工作,维护其“权威”,给予其赔偿。

税费改革以后,随着乡村治理体制的改变,使得作为“集体化”传统的公共服务体系以及紧密的乡村关系被消解,由此,直接带来的后果就是乡村干部权威的丧失。2002年以后,Y村支书被村民当面打了三次,有一次还有乡镇干部在场。村干部权威的丧失不仅体现在村民不把他们当作“干部”,还在于村干部已经从人民的日常生活当中慢慢退出来。村干部和其他被赋予特殊身份的群体不再标识出来,“带头”作用慢慢变得没有实质意义,从而造成了村庄结构的平面化。而在另一方面,一旦村庄结构变得平面化,村民的生产和生活就变得分散化。

税费征收的意义在于它不仅维系的是国家观念,而且,还维系了集体化的传统。在统筹提留的财政体制下,乡村构成一个紧密的共同体,农民的生活是有“组织”的。在一种有组织的生活中,乡村社会生活极有规则,干群关系主导着村庄社会关系。而税费改革以后,集体化的传统彻底消解,乡村组织从农民的日常生产生活当中退出来,农民生活变得分散化,且进一步冷漠化。

四,简单的结语

税费改革以后,乡村治理体制的转变客观上造成了政权“悬浮”的状况,乡村共同体被打破,由此带来的状况是,村庄社会结构失去了行政嵌入,使得乡村社会中的制度性社会关联消解,由此,不仅造成乡村关系和干群关系的疏离,还同时造成了农民社会关系的疏离,如此,“农民自由”的意义可能不仅仅在于农民脱离了行政嵌入下的组织控制,还在于其生产生活进一步分散化。评估制度性关联的消解所带来的乡村生活的分散化和冷漠化,将是进一步推进乡村治理改革,重建乡村社会的前提。

参考文献:

[1]周飞舟.乡镇政府“空壳化”与政权“悬浮”[J].中国改革.2007(4).p64-65

[2] 李芝兰,吴理财.2005:“倒逼”还是“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动[J].社会学研究.2005(4).p44-63

[3] 周飞舟.从汲取型政权“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究.2006(3).p1-38

[4] 贺雪峰.乡村治理一百年[J].天涯.2007(3).p43-47

[5]吕德文,陈锋.在钉子户与特困户之间——重新理解税费改革[J].中国农业大学学报(社会科学版).2008(1).P171-173.

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责任编辑:dfzl
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