社区是社会的基本单元, 是创新社会治理的基础平台, 是巩固党的执政基础的重要基石1。改革开放以来, 我国城市社会发生深刻转型, 社区治理体制也实现了由“街居制”向“社区制”的转变。构建适应我国城市社会特点的社区治理体制, 实现社区治理体系和治理能力现代化, 是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的题中应有之义。党的十九大提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”, 党的十九届三中全会提出“构建简约高效的基层管理体制”, 习近平总书记强调“要推动社会治理重心向基层下移, 把更多资源、服务、管理放到社区”2, 这为新时代创新和完善城市社区治理体制指明了方向。

一、城市社会转型与治理单元重构

理解我国城市社会转型的两大因素是城市经济体制改革和快速城镇化。城市经济体制改革推动单位体制解体, 附属于单位体制的单位社会随之发生深刻重组。一方面, 城市居民从对单位的依附中解脱出来, 获得工作选择与居住生活的自由选择权, 城市社会流动性剧增。另一方面, 原本附属于单位的、具有熟人社会性质的、同质性较高的居住空间, 因流动性增加而出现认同弱化和异质性增强, 城市社会整合性下降。这场变革于20世纪90年代中后期随国有企业改革而加速, 至今仍在部分城市持续发生。其产生的社会结果是, 因单位密集而形成的居住空间随城市发展而变为老城区, 成为经历过单位体制的老年人聚集的社会空间。老城区设施设备老化, 但经济机会和公共服务资源相对密集, 加上居住成本相对较低, 也吸引大量外来务工人员和年轻工薪阶层在此租住或短期居住。这样的社会空间, 便形成以高稳定性的老年人群体和高流动性务工群体为组成部分的二元社会结构。

与此同时, 我国进入城镇化快速发展期, 城镇化率从1978年的17.9%提高到2017年的58.5%, 城镇常住人口也从1.7亿人增加到8.1亿人。快速城镇化带来城市空间的深刻重组。首先表现为城市空间的迅速拓展, 仅2000～2016年底, 全国城市建成区面积就从2.24万平方公里增长到5.43万平方公里3。其次是城市存量空间的更新改造, 大规模的城市更新改造既重塑了城市形貌, 也造成了城市社会形态的改变, 城中村和老城区的大拆大建, 改变了城市原住民的空间分布和原有社会关联形式, 改变了城市存量空间的居住结构和社会结构, 出现了一定程度的“绅士化”现象4。

伴随城市经济体制改革和快速城镇化的, 是城镇住房制度改革。住房制度改革实现了对原有福利分配制度下的居住格局的重构, 城市居民在支付一定货币成本后获得房屋所有权,“房屋公有-家庭居住-单位管理”的相对简单且明晰的权利义务关系被打破, 造成的老旧小区管理问题至今仍未获得有效化解。更重要的是, 住房市场化催生了我国城市独具特色的居住模式和城市社会空间形态, 即以高密度集合式居住构成的封闭式商品房小区和建立在建筑物区分所有权基础之上的“业主社会”5。这是一个因购房行为而偶然形成的陌生的社会空间, 缺乏老旧小区老年人群体之间在长期单位生活中形成的社会资本, 社会原子化程度更高, 社区认同感更弱。由此, 我国城市社会形成以老旧小区和新型小区为主体的二元空间格局, 二者的居住群体、社会性质和管理模式皆存在重大差异, 这种二元结构是城市社区治理体系和治理能力现代化建设的社会基础。

因应城市社会转型, 我国社区治理体制也在发生深刻变革。2000年开始, 全国开展城市社区建设活动, 在新的社会空间格局上重构基层治理单元。尽管各地略有差异, 但基本确立以社区为城市基层治理单元, 其空间范围大致在原街道办事处和居民委员会之间, 辐射人口规模数千乃至上万。城市基层治理单元重构, 直接表现为社区居民自治组织数量的变化。根据民政部的统计, 1998年, 全国居民委员会数量达到顶峰, 为11.9万个, 社区建设开始后数量迅速减少, 2003年社区居委会数量下降到7.7万个, 此后开始恢复增长, 截至2017年达到10.8万个6。由于我国仍处于快速城镇化时期, 城市社会转型也远未完成, 城市基层治理单元的重组仍将持续, 社区治理体系和治理能力的现代化建设必然是一个长期的动态过程。

二、社区治理基本功能与现实困境

社区是联结国家与城市居民的“最后一公里”, 社区治理体系是国家治理体系的末端组成部分, 其基本功能包括三个方面:一是实现国家公共服务资源与居民差异化需求之间的有效对接。社区是供给国家公共服务的一线平台, 城市居民所需要的社会保障、社会救助、养老服务、文化服务等, 都需要通过社区基层组织获得。经济社会发展和社会多元化使得居民需求差异化程度提高, 这是社区公共服务供给面临的一大挑战。二是实现城市社会管理目标在社区层面的有效达成。社会转型时期, 利益多元化造成社会矛盾纠纷多发, 社会稳定压力巨大。社区面对的是居民生活中非常日常化、琐碎化和重复度高的矛盾纠纷, 是停车、油烟、噪声扰民、环境卫生等方面的鸡毛蒜皮的小事。办好小事, 将矛盾有效化解在基层, 是提高居民生活幸福感和实现基层社会稳定的基本要求7。三是实现国家对基层社会的信息汲取等认证能力的有效延伸8。现代国家面对日益复杂化和不确定性的基层社会, 需要有效获取包括居民诉求、社会状况等方面的基础信息, 以实现常规管理与服务目标的有效达成, 实现对重大突发事件的有效预防和应急处置。除了构建专业化、技术化的信息汲取体系, 社区也承担着采集基础信息的重要功能。

社区治理功能的实现, 有赖于三个机制的有效衔接, 即国家资源与权力配置机制、社区链接机制和社会合作机制。国家资源与权力配置机制实现的是治理重心下沉, 其目的是提高基层的问题发现能力和化解能力, 其实现方式就是将原来集中在上层的治理资源向基层倾斜, 一定程度上改变基层“责权利”不对称的问题9。治理重心下沉还包括政府公共服务供给平台的前移, 既有助于方便群众办事, 提高公共服务递送的效率, 也能够提升信息甄别能力, 尽可能减少社会复杂化和信息不对称带来的政策执行风险。社会合作机制实现的是居民在社区小规模公共事务上的自主治理, 达成对身边小事的快速反应和有效化解, 是基层群众自治的重要内容。社区链接机制实现国家正式治理资源同居民社会合作的有效对接, 既实现正式治理资源对社会合作的有效支持, 又实现社会合作对正式治理的有效补充, 最终达到简约而又高效的基层治理目标。

当下社区治理面临的基本困境, 是上述机制无法有效衔接, 影响了社区治理基本功能的实现。其具体表现, 就是治理重心下沉带来的社区基层组织的正规化, 也就是饱受诟病、越改越严重的社区行政化问题10。社区基层组织淹没在完成行政任务和提供行政服务上, 减少了直接为社区居民办理身边小事的精力。它表现为基层社工常年久坐办公室, 应付文牍工作, 等群众上门, 很少深入到社区当中和居民身边, 几乎蜕变成行政化和官僚化组织。当然, 在长期历史实践中, 行政属性已经成为社区基层组织的重要组织属性, 不能简单否定。问题在于, 治理重心的下沉, 并没有带来社区治理能力的提升, 影响了社区链接机制的有效发挥。其根源在于, 重心下沉更多强化了社区基层组织问题发现、信息传递和服务递送能力, 却没有提高解决问题, 特别是解决社区小事的能力。随着重心下沉,“市长热线”等形式多样的信息汲取渠道不断丰富, 居民有了更多直接向政府表达利益诉求的渠道, 基层组织也增加了收集居民诉求和采集社会信息的责任。这的确充分发挥了基层组织的组织优势, 但大量诉求甚至是不合理诉求被激发出来, 最终仍要依靠社区基层组织去回应。一些原本可以通过动员群众, 在社区内部化解的小问题, 经过这个渠道转化为行政任务派发下来, 反而无法从容灵活地运用群众工作手段去解决。更重要的是, 社会治理重心下沉与社区治理体系正规化同时发生, 行政任务的紧迫性要求和行政服务的标准化规范化要求, 进一步强化基层组织对自身职业化组织力量的运用；强化基层组织的专业化程度, 却使治理能力陷于被弱化的困境中, 其损害的终究还是社区更有效地承接社会治理重心下沉的能力。

与此同时, 社会合作机制始终难以有效实现。在老旧小区, 居民的义务观念的提高远远滞后于权利意识的提高, 通过小规模合作自主实现社区公共事务治理的能力极度弱化。在新型小区, 高密度集合式居住造成合作成本和合作难度高昂, 业主自治体系面临弱监督和弱激励的双重困境, 居民自治体系、业主自治体系和物业服务体系之间的有效协作远未实现。社会多元化还使得传统的群众动员方式面临“精英替代”风险11, 社区基层组织正规化也在一定程度上封闭了社区精英的制度化参与空间, 使得即使在被动员起来的积极分子中间, 也存在动员脆弱性问题。

三、社区治理现代化的路径选择

一个时期以来, 社区治理体系和治理能力现代化建设, 在实践中主要采取重塑组织架构的路径。它主要包括两个相互关联的内容, 一是推进社区“去行政化”改革, 剥离社区基层组织的行政职能, 恢复其自治组织的属性, 主要做法包括社区减负和居站分设。前者是一种技术路线, 是对社区基层组织承接的具体的不合理行政事务的减量化改革, 实践效果相对较好;后者则具有明显的组织重塑性质, 将基层组织行政职能从居委会中剥离出来, 单设社区服务站或社区工作站, 而居委会只负责居民自治事务。这项改革实践效果并不理想, 原因在于行政任务是基层组织与居民打交道、积累治理资源、锻炼治理能力的重要方式, 刻意将其与居民自治剥离开来, 结果就是居委会的边缘化, 而新增设的组织又增加了组织间的协调成本, 组织多元化可能导致社区整体治理能力的弱化。二是引入专业型社会组织, 向居民供给更加专业的社区服务。珠三角许多城市甚至将社会组织在社区的存在常态化, 将政府购买服务变为社区治理常规内容, 使得社区治理的组织体系更加多元化。社会组织进入社区供给服务, 除了供给本身的边界问题和效率问题外, 其根本问题则在于, 它并未有效转化为社区治理能力。社会组织的服务供给泛福利化, 进一步强化了居民权利义务观念的不对称, 却没有转化为居民在社区公共事务上的合作能力, 也难以有效提高社区基层组织与居民的联系水平。

基于上述分析, 目前以组织架构重塑为主要内容的社区治理现代化建设路径需要进行调整、创新和完善。其基本要求是, 以实现社区治理内在机制有效衔接和提升社区治理能力为核心, 以实现社区治理三重功能为目标, 构建一个适应城市基层社会特性的简约高效的社区治理体系。概要来说, 可从以下几个方面进行探索:

一是构建更加有效的社会合作机制, 提高社区公共事务自主治理能力。城市二元社会空间决定了社会合作机制建设的差异:在老旧小区, 应该以重塑居民同社区、同国家的权利义务关系为核心, 以构建积极分子的识别机制和制度化输出机制为抓手, 以多层次、小尺度事务合作为主要内容来建设社区的合作机制。社区基层组织的作用, 是从居民中识别出热心公益的积极分子, 通过赋予其“居民组长”“楼栋长”等公共身份实现组织吸纳, 再将其输送到具体的社区事务合作中, 动员、引导和促成居民合作的达成。在新型小区, 社区基层组织要以业主委员会建设为契机, 将真正热心公益且有能力的业主积极分子识别出来, 建立对其制度化支持与保护机制, 形成有效的监督机制, 强化对业委会的引导和能力建设, 实现居民自治体系与业主自治体系的有效衔接。

二是构建“专群结合”的社区基层组织体系, 提升社区链接机制的运行效率。社区去行政化的关键不在于行政职能剥离和组织架构重组, 而在于提高基层组织的“群众化”水平, 构建专业化社区工作者队伍与群众性居民积极分子相结合的社区组织体系。可以尝试开放社区组织体系, 将居民积极分子由非正式治理力量半正式化, 更好地发挥其联系普通群众、熟悉社区情况的作用, 弥补治理重心下沉所必然带来的社区基层组织正规化的不足。

三是以治理重心下沉为契机, 提高城市基层治理体系的回应能力。在提高基层问题发现能力的同时, 通过向基层倾斜配置治理资源和权力, 弥补问题化解能力的不足, 提升社区链接正式治理资源支持和补充社会合作机制的能力, 真正实现国家与社会有效协作, 形成共建共治共享的社区治理格局。

注释

1 黄树贤:《奋力开创新时代城乡社区治理新局面——学习贯彻习近平总书记关于城乡社区治理的重要论述》, 《求是》, 2018年第15期。

2 《习近平在山东考察强调:切实把新发展理念落到实处, 不断增强经济社会发展创新力》, 《人民日报》, 2018年6月15日。

3 相关数据分别来自住房和城乡建设部《2000年城建统计公报》和《2016年城乡建设统计公报》。

4 朱喜钢、周强、金俭:《城市绅士化与城市更新——以南京为例》, 《城市发展研究》, 2004年第4期。

5 郭于华、沈原:《居住的政治——B市业主维权与社区建设的实证研究》, 《开放时代》, 2012年第2期。

6 相关数据分别来自民政部《1998年民政事业发展统计公报》《2003年民政事业发展统计公报》《2017年社会服务发展统计公报》。

7 潘维:《当前“国家治理”的核心任务》, 《人民论坛》, 2014年第13期。

8 欧树军:《基础的基础:认证与国家基本制度建设》, 《开放时代》, 2011年第11期。

9 贺雪峰:《行政体制中的责权利层级不对称问题》, 《云南行政学院学报》, 2015年第4期。

10 潘小娟:《社区行政化问题探究》, 《国家行政学院学报》, 2007年第1期。

11 王德福、张雪霖:《社区动员中的精英替代及其弊端分析》, 《城市问题》, 2017年第1期。