在新的历史时期,党和国家提出了国家治理体系及治理能力现代化发展的新任务。国家治理体系和治理能力现代化是一个有机体系,它的实现以基层社会治理体系和治理能力现代化为基础。农村社区治理现代化是基层社会治理能力现代化的核心内容。在现代化推动下,当代乡村社会正经历着深刻变革,传统乡村社会日益式微,社会结构发生变迁,城乡二元体制走向解体。当代乡村社会发生的一系列新变化使传统社区治理运行的实践基础发生质性变化,传统社区治理机制呈现出滞后性,农村社区治理面临现代化的转型。在新的历史时期,农村社区治理面临何种困境,社区治理现代化应该朝向哪个方向发展? 如何推动农村社区治理现代化?

 

一、社会基础变革: 乡村社会“去传统化”与城乡一体化发展趋势

自新中国成立后,党和国家有计划地对乡村社会进行改造,重塑与新政权相适应的基层社会。改革开放前乡村社会的变迁与发展更多地体现为国家政权的强力介入。改革开放后,乡村社会经历着工业化、市场化、城镇化的洗礼,现代化发展给乡村社会带来了前所未有的冲击。在内外力量的冲击下,乡村社会发生质性变革,呈现出“去传统化”与城乡一体化发展新趋势。

 

( 一) 农村转型: 当代乡村社会逐步“去村落化”

传统乡村社会是一个自给自足的自然经济社会,是基于血缘或地缘关系而形成的熟人社会,它有一套自我治理秩序。村落本身是一个认同性单位,乡村社会自成体系。新中国成立后,在较长时期内,村落仍然是个体行动及社会关系拓展的基础载体,具有内向性与固化性特征。随着现代化进程的推进,在内外力量的共同作用下,乡村社会开始发生变迁,并呈现“去村落化”趋势。改革开放后,国家逐步向社会下放权力,重点向经济领域放权。经济体制的转换将乡村社会推向转型的边缘,户籍制度的松动及城市工业化、城镇化发展使城乡二元体制松动,乡村社会由封闭转向开放,城乡社会流动日益加快,大量乡村人口流向城市地区,乡村社会出现空心化现象。同时,部分农民在乡村内部横向流动。在工业化与城镇化推动下,大量实体经济在吸纳本地农村劳动力的同时,也吸引着外来居民进入本地企业打工、居住与生活。由此,整个乡村社会日益走向开放,并融入到现代市场、工业社会中。

 

在现代化发展中,传统意义上的乡村社会遭受重大冲击,正走向历史的终结。城市边缘地带的村庄被迅速扩张的城市所吸纳; 远离城市的偏僻村落在过疏化、老龄化背景下而走向终结; 在政府社会规划工程主导下,通过村落合并形式走向终结的村落。1在传统村庄变迁过程中,乡村社会结构发生转型。社会形态上,乡村社会走向开放和异质,城乡之间的流动性、融合性特征日益明显; 组织结构上,随着市场经济的深入发展,村集体社会组织与经济组织发生分离,经济联合形式日趋多样化,经济组织方式日趋多元化; 社区成员构成上,生活在一个社区内的居民也不再是传统意义上的本村居民,既有本地人,也有城市居民,同时还有外来新居民,成为本地居民与外来居民共同居住的生活区; 从业结构上,农业种植不再是农村居民的唯一从业方式,农民遍布于个体经营、运输业、建筑业、养殖业等不同职业。在开放与发展中,城乡基层社会逐步连为一体,成为广大民众生活、居住、社会交往的公共场所。

 

在开放与流动中,以共同生活为基础的农村社区开始形成,并超出了原来的村庄地域范围,农民的生活方式、从业方式、活动空间都发生着明显的变化,社区社会生活活动结构发生了变迁。在传统乡村社会,社区的社会活动空间主要局限于村庄社区内部,“具有布局分散、规模小、自然而然形成的公共空间较多而人为建构的公共空间较少,以及活动于同一公共空间的成员的自觉意识不强等特点”2。在现代社会,社区社会活动空间逐步扩展并超越了传统村庄的地域范围,村庄之间的界限日益模糊,全新社会交往网络逐步形成。理性主义、消费主义、契约精神逐步渗透到乡村社会关系中,突破了传统的血缘、亲性关系范畴,个体在社会交往联系网络中具有多重身份。随着交往关系的扩展、国家外力的推动、文化广场、社区图书馆、休闲场所、邻里活动中心、社区学校等社区居民共同交往及活动的新型公共空间逐步形成。在现代化进程中,个体的社会关系不再受到传统血缘、地缘的束缚,行为方式更加现代化、理性化与利益化,社交网络、活动空间得到较大程度扩展,并与城市社会靠近。

 

( 二) 农民蜕变: 农民发展趋向“市民化”

一旦乡村社会被卷入现代化进程,所带来的变化是巨大的。正如马克思指出的,现代生产方式占领农业是“这种生产方式的最后一次征服”,会带来农村生产、生活方式的巨大改变,土地制度、经营流转方式的变革以及新型农民、企业家和工人的诞生等。3现代化发展不仅推动着农村社会的转型,也使广大农民的命运发生根本性变化。广大农民从业方式及职业身份发生转变,生活方式及行为方式也开始发生变迁,传统农民日益发生蜕变,逐步向城市市民方向发展。改革开放初期,乡村市场化及工业化发展推动中国乡镇企业蓬勃发展,部分农民从农业中转移出来,逐步实现了身份的转化。随着市场经济及工业化、城镇化的深入推进,越来越多的农民从农村、农业中脱离出来从事非农生产,家庭从业结构涵盖了“农村企业家家庭、外出打工者家庭( 收入较高) 、个体工商户家庭、种养大户家庭、外出打工者家庭( 收入较低) ”4几种类型。外出农民从事多种行业,他们长期生活在城市地区,逐步成为新时期的城市产业工人,逐步融入到城市社会生活中。即使长期生活在农村的居民,也不再是传统意义上的农民,而是从事兼业或现代农业经营,已经超越了传统农民的范畴。

 

正如孟德拉斯在《农民的终结》一书中指出的,当现代化席卷农村时,广大农民开始抱着旁观者的心理,一旦他们真正卷入市场化大潮中,他们也具有较强的适应性,进而被塑造成全新的农民形象。现代化发展不仅改变着广大农民的职业身份,同时改变着他们的生活质量及生活水平。同时,农民生活方式及生活习惯也发生了深刻变化。无论是生活于乡村的民众,还是长期在城市地区居住、打工的农民工,都趋向于模仿城市居民消费方式,“农村消费城市化”开始崭露头角。他们的消费结构与消费方式越来越接近城市居民,不仅在吃、穿、住、行等物质生活方面,而且在文化、教育等精神生活方面,以及服务消费方面都不断向城市居民看齐。5农民的行为方式及思想观念也发生了大的变化。他们思想日趋开放,主动接触社会,追求富裕幸福的生活,形成了敢于冒险、敢于竞争的心理品质,冲破封闭保守的传统观念束缚,创造条件获得更多的合法财产性收入。6在现代社会发展中,“农民逐步走向城市,传统的宗法的、血缘的人际链条被打碎,价值观念与生活态度都在发生改变,个人自主、人格独立、自由、民主、平等以及其他新的价值观念将逐步形成”7。当中国农民被真正卷入到工业化、市场化大潮中,他们的从业方式、生活方式及思想观点都在发生深刻的变革,这是传统农民蜕变的过程,也是农民与城市居民生活、行为方式逐步接轨的过程,更是传统农村社会向现代农村社会转变的过程。

 

( 三) 农业变迁: 农业发展趋向“工商化”

在现代社会,通过生产组织方式的革新可以实现要素的集聚,进而发挥经济集聚效应、增加范围经济的空间、获得规模经济的收益,最终实现农民生活的小康和农村社会的现代化。8改革开放以来,在市场化机制下,各种生产要素逐步结合起来推动传统农业的现代化发展,当代农业日益体现出工商化特征。在激烈的市场竞争背景下,广大农民也需要新技术、新品种来提高市场竞争力,通过规模效应降低成本、提高收入。由此,以单户为基础的农民自愿合作逐步形成,组织合作化经营成为共同应对市场风险的重要方式,“农民专业合作社,在某种程度上起着联系市场与农户的作用”9。与此同时,农业生产发展方式也逐步向要素化方向发展,在市场经济发展背景下,土地、资产、人力都成为市场性的增值要素,不同类型要素的资本特性逐步体现出来,这些都推动着传统农业生产发展方式的转型。

 

在新的历史条件下,资本化、技术化与产业化发展是当代农业现代化发展的重要方向。在推动生产经营方式变革中,龙头企业是推动农业获得上述发展的重要动力。在当代农业现代化进程中,农村金融市场、土地市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场等要素市场逐步形成。在现实中,农业生产经营发展逐步向以土地、林地、水面、基础设施、人力、技术、资金等为核心要素的有机整合与合理配置方向发展,合作社、股份制企业、联营企业、农户加企业等多种联合经营方式产生,逐步将农民从农业、农村中解放出来。随着城市技术、资本、人才资源下乡,传统农业具有了全新的现代内涵。它不仅改变着传统的农业生产、组织方式,也直接改变着农民的生产生活方式、组织发展方式,推动传统乡村社会组织结构的深刻变革。

 

总体来看,在现代化发展中,乡村社会正经历着历史大转型。在现代化发展中,传统的以生产、生活为基础的复合型封闭共同体逐渐解体,乡村社会逐渐分离出来并成为独立的社会领域,乡村社会如同城市基层社会,逐渐成为由从事不同职业的居民共同居住形成的社会生活居住单元。传统农民逐渐走向历史的终结。农民从封闭、禁锢的乡村社会结构中解放出来,职业身份及从业方式逐渐专职化,农村居民的生活方式、行为方式、思想观点也逐渐现代化,并与城市居民趋同。传统农业也在现代改造中逐渐走向现代化。在工商资本的推动下,农业成为一个独立的、与城市工商业相类似的新型产业,城乡之间的经济日益从分离走向一体与协调发展。在社会转变中,传统乡村社会基础逐步变革,乡村社会呈现“去传统化”特征,并与城市社会逐步连为一体,城乡社会从二元逐步走向一体。

 

二、社会基础变革中的农村社区治理困境及挑战

乡村社会被卷入现代化当中,经济、社会等诸多领域都在发生全新的变革。传统乡村社会日益向现代社会转型,乡村社会基础已经发生了质性变革。但是,基层治理仍然沿用乡村内向封闭、城乡分治的传统社会治理模式,难以适应现代社会发展的新要求,农村社区治理在实践中呈现较大的滞后性。

 

( 一) 内向封闭、外向排斥的社区治理机制

自新中国成立后,为了巩固新政权,国家对农村基层社会进行了彻底改造,由各种制度所编织的是一个封闭的社会结构,内部人无法自由流出,外来人无法自由流入。广大农民被长期束缚在乡村社会,活动空间较为有限,社区之间具有较为明显的产权边界、人员边界及地域边界,每个人都具有明确的身份及边界意识,乡村社会呈现出较高的同质性。10改革开放后,随着体制松动,乡村社会仍然具有较强的封闭性,每个行政村庄的人员、地域、经济边界都很明确,村庄是一种内向的对外排斥机制。在实践中,以行政村为基础的村民自治,是以拥有村籍的本村村民为自治主体,村集体土地产权为经济基础,行政村地域范围为边界,籍/地关系及公共服务为维系纽带的封闭性、排他性的自治模式。在乡村社会发展中,大量农业型传统村落在工业化进程中逐渐转化为非农村庄,并日益向城市社区方向演进。同时,与农业型村庄相比,诸多城郊村庄的城市化特征更为明显,这些村庄的经济与社会逐步分离,乡村社会职业结构、阶层结构、利益结构、价值观念分化明显,村庄逐渐成为不同身份居民的集中居住地。然而,乡村社会内在封闭,呈现出圈层社会结构,横向之间也处于一种分离与分割状态,以村庄为单位的基层治理机制将非本村居民排除在治理范畴之外。多元主体共同存在的现代开放社区,所呈现的则是一个非公平、公正的正义分配体系,共同生活于统一社区中的不同居民被区别对待,群体之间具有心理隔阂,社会融合难以实现,成为诱发各类矛盾的导火索。11在开放与发展中,当代乡村社会的传统封闭治理机制存在的社会基础已经发生了质性变革,既有农村社区治理模式已经难以适应现代乡村社会发展的新要求。

 

( 二) 二元、分割的城乡社区治理模式

在城乡基层治理中,城市与乡村社会承担着不同的职能,城乡采用不同的社会治理模式,城乡社会是二元、分割的。改革开放后,城市单位居民走向社区社会,城市社区成为国家治理城市社会的重要组织载体,城市社区治理的成本主要由国家承担。自20世纪90年代开始,国家开始加强对城市社区的公共服务建设,强化行政服务、便民服务与生活服务,支持城市社区开展自治活动,保障城市居民各种公民权利与待遇。在具体治理中,政府加大各项财政投入,将城市社区工作人员的工资、办公经费、办公用房全部纳入政府公共财政范畴。城市社区治理是以社区地域为基础的治理方式,生活于社区内的居民都被纳入到公共服务的范畴。在农村地区,“乡政村治”制度确立后,基层政府仍然突出管理职能。在社会分化转型中,维护社会稳定是基层政府运行的主要行为逻辑,诸多学者称其为“不出事逻辑”。农村基层治理成本基本上都由乡村社会承担。税费时代终结后,基层政府面临着从管治型政府到服务型政府的转型。然而,现实中基层政府很难适应职能变革的要求———思想滞后,人力、物力、财力投入有限。新时期推进的农村社区治理改革,在实践中更类似于政府对传统管理单位的调整,将多个村庄合并为一个社区,仅仅是增大管理区域、减少管理单位。无论政府便民服务中心建设,还是运转经费,政府投入的财力都非常有限,重点依靠中心村投入经费。在实际运转中,大量村干部不仅承担着村庄自我治理事务,同时也承担部分政府公共服务职能,政府的财政补贴较少。与城市基层社区不同,乡村社会仍然是基层治理的重要成本承担者。当前,在开放与流动中,城乡社会逐步走向一体与融合,城乡社区逐步成为多元身份居民共同居住、生活的社会生活单元。在城乡社会日益走向融合、一体的背景下,城乡二元社会治理模式成为城乡社会逐步走向一体与融合的主要障碍,使当代农村社区治理陷入困境。

 

( 三) 户籍身份固化的权利与待遇

新中国成立后,基于人口管理的需要,国家开始建立户籍管理制度。不过,在计划经济时代,户籍制度“被政府用来实现广泛的经济发展和社会调控的政策目标,而逐渐远离户籍制度本应具有的基本价值”12。为巩固工业发展的原材料基础,国家制定了一系列制度严格限制农民进城,“农业户口”与“非农户口”应运而生,“户籍”并不是一个符号或称谓,除了人口登记功能外,它还是资源配置的重要依据。13福利制度和户籍制度交织在一起,国家包办城市居民的生老病死,农民的基本福利则由农村集体经济承担,户籍制度由此衍生出福利分配的差异。改革开放后,虽然城乡社会之间的封闭性被打破,但户籍与利益相挂钩,农村人口在教育、就业、医疗、社会保障、福利等公共服务方面与城市居民差别很大,这种利益的悬殊使得农村人口地位始终低于城市人口。14虽然大量农民进城打工、居住与生活,进城农民与城市居民共同生活在一起,然而这些人的身份仍然是农民,在公民权利及公民待遇上与城市居民之间存在较大差距,无法享受与城市居民同等的政治、经济及社会权利,城乡社会的异质性与流动性蕴含较低的融合度。与此同时,基于身份的限制,进入农村社区生活、居住的外来居民也无法在所居住的本地社区享受到基本的公共服务及各项公民及社区居民权利及权益。

 

三、“融合治理”: 社会基础变革中的农村社区治理现代化创新

在现代化过程中,乡村社会在外力作用下正面临着转型与重构,农村、农民、农业正以一种全新的形态呈现出来。经过发展与变化,城乡社会之间的界限变得越来越模糊,城乡经济社会由二元分立逐步走向一体与融合。当代经济、社会的深刻变革客观上要求基层治理的创新与发展。实现“融合治理”是当代农村社区治理现代化发展的新方向。

 

( 一) 人的自由全面发展与“融合”理念: 农村社区治理现代化创新的价值取向

人类历史发展进步的过程是个体追求自由全面发展的过程,个体的自由全面发展是历史的、具体的、实践的。人的全面发展是一个历史过程,在这个历史过程中,不同的历史阶段有衡量人全面发展的不同客观尺度,从而使历史不同阶段人的全面发展带有明显的时代特征。15现阶段,在社会深刻变革中,传统的户口、集体产权、经济组织关系等束缚着现代农民,广大农民虽然形式上从乡村社会脱离了出来,但是无法真正融入城市生活。城市社会与农村社会处于分离状态,分割性制度造成了共同居住社区内的“隔离区”,城乡居民无法在流入地享有自由发展的公共资源。即使当前国家积极推进农村社区建设,通过构建新时期的农村社会生活共同体,重新实现基层社会的再整合,但是诸多村庄合并、集中居住以硬性破除原有乡村社会关系与生活居住单元为基础,强行改变广大农村居民的生产、生活组织方式,脱离了乡村经济社会发展实际,无法真正实现乡村各种资源、要素的有机融合,整个国家推动融合的过程是一种硬性融合,具有很强的脆弱性。在社会的发展转变中,基于制度、体制等限制,城乡社会之间、乡村社会横向之间是分离的、分割的,严重阻碍了个体的自由发展。同时,既有制度也无法为个体的全面发展提供与现代社会相适应的条件与环境。正如涂尔干指出的: “个人生活是从集体生活里产生出来的,它既然通过这种形式建构起来,就会与集体秩序确立一种牢固的关系,而不再对集体秩序产生破坏作用。”16现代社会发展是一个人性解放的过程,也是一个高度融合、协调发展的过程。当代农村社区治理的现代化发展必须以促进人的自由全面发展为终极目标,秉持融合治理的理念,实现城乡之间的有机协调与融合,实现乡村社会内在有机融合,最终形成社会融合和谐的状态。

 

( 二) “乡村社会内在融合治理”与“城乡社区一体融合治理”有机统一: 农村社区治理现代化创新的发展方向

现代社会的深入发展使整个社会在两个层面发生分化: 一是乡村社会内部的分化,二是由国家政策、经济发展、制度体制等多个因素造成的城乡基层社会之间的分化。现代社会快速发展,乡村熟人社会向陌生人社会转型,“我者”与“他者”意识将长期存在。另外,既有的社会制度造成个体事实上的不平等,社区内在制度的排斥性使公共空间呈现出明显的“分离区”,社会关系难以得到扩展,消除隔阂的社会交往及信任关系很难建立。在国家推动下,分散的村落正逐步被整合为统一规划的新型乡村社会单元,但是强制性的规划性变迁并不能起到较好的社会融合效果。另外,在市场经济发展中,各种农村资源要素之间的联系日益紧密,但它们却因制度及体制障碍而无法实现有效整合,也严重阻碍着乡村社会的内在融合与整体发展进程。马克思指出: “在真正的共同体的条件下,各个人在自己的联合中并通过这种联合获得自己的自由。”17只有个体真正融入到共同体中,实现各种资源及要素的有机融合,才能够为个体的自由发展提供全面的条件与基础。促进乡村社会的内在有机融合是个体自由全面发展的重要基础,是当代农村社区治理现代化的重要发展方向。

 

与此同时,经过几十年的发展,城乡基层社会联系日益紧密,并逐步走向一体,是现代国家的基层基础。城乡基层社区逐步成为城乡居民共同居住、生活、社会关系拓展的社会生活单元,城乡基层社区呈现出较强的社会性、统一性与开放性。城乡分立是阶段性产物,它给社会进步及人的自由全面发展带来了较大的障碍,“把城市和农村生活方式的优点结合起来,避免二者的片面性和缺点,才能使人类创造的文明成果成为全体人民都能享受的财富”18。实现城乡社会融合是人类社会发展的基本趋向,作为城乡社会的重要基础与微观组织细胞,城乡社区融合是城乡社会融合的重要基础。在当代城乡社会日益走向开放与一体化发展的新时期,推动城乡社区有机融合,促进现代流动社会中城乡居民自由发展,是新时期基层治理的重要目标与任务,也是当代农村社区治理现代化的发展方向。总体来看,在社会的转型发展中,实现农村社区治理现代化发展必须遵循“融合治理”理念,实现乡村社会内在融合治理与城乡社区一体融合治理有机统一,促进整个社会的融合与个体自由全面发展。

 

( 三) 农村社区治理实现“乡村社会内在融合治理”与“城乡社区一体融合治理”有机统一的具体路径

促进开放与流动社会中的乡村社会的内在融合及其与城乡基层社区社会的融合,是推动整个社会融合和谐发展的重要基础,亦是当代基层社会治理的关键所在。在新的历史时期,推动当代农村社区治理现代化发展,必须实现“乡村社会内在融合治理”与“城乡社区一体融合治理”有机统一。具体来看,应进行以下几个方面的改革。

 

第一,确立城乡社区同等的法律及治理地位,奠定城乡社区社会融合的法律基础。城乡社区在国家治理中承担着同等的治理任务,只是所面对的地区及对象不同。未来城乡社会将逐步走向一体化,应取消城乡社区分治模式,从法律上保障城乡社区同等的地位。逐步将农村社区建设、工作人员配备、社区治理运转等各项成本纳入国家公共财政中来,形成与城乡社区同等的财政投入机制。

 

第二,建立城乡社区一体的治理制度,促进流动社会中的城乡社区社会融合。在新的历史时期,应破除分割、封闭的城乡二元社区治理制度,使所有居民在居住、生活的城乡社区都能够享受到国家提供的各项平等公共服务。生活在城乡社区内的居民能够自由参与到所居住地的社区治理,在所居住的社区平等享有各项民主政治权利与待遇。城乡居民在所居住地能够有畅通的利益诉求表达和反馈机制,以消解社会发展中所出现的各种矛盾。

 

第三,建立保障在社区内生活的全部居民同等就业、就学、生活居住的制度,以公正平等的权利保障促进个体无障碍地融入社区。应适应城乡社会开放与流动的发展特征,积极为进城的农村居民提供相应的购房、居住及就业、就学制度,消除制度门槛,使外来居民能够有效地融入到城市社区中。在农村,深入改革集体产权制度,鼓励农村建设用地开发,盘活农村土地和房产,为外来居民的自由流入与融合提供各种条件,促进社会的和谐发展。在明晰产权基础上保障广大农村居民的各项财产权利,维护农村居民的合法利益。

 

第四,在农村集体产权改革基础上促进经济自由联合,以经济融合促进个体之间、个体与跨区的经济实体之间的内在纽带联系。应在农村集体产权改革中,对农村经营性资产、建设用地及承包经营土地等进行股份化改革,以法律的形式明晰集体经济组织成员的相应经济权利与利益,在产权及权益明确基础上打破村庄的封闭性,保障农村居民自由流动过程中各项合法财产权利和权益受到相应的保护。结合农村市场经济特征,推动以股份制、合作制等多种形式的乡村内部经济自由联合,以经济的联合与融合促进社会的融合。同时,鼓励农村生产要素与城市各类资本要素的联合。最终,促进乡村社会内部、城乡社会个体之间、个体与跨区的经济实体之间的内在经济利益联系,以经济融合促进乡村社会内在融合与城乡之间的社会融合。

 

第五,塑造乡村公共价值观与城乡社区公共文化,提升分化社会中的社会凝聚力与向心力。应在实践中贴合民众利益需求,塑造与当代乡村社会特征相适应的乡村公共价值观,提升社会公共意识,培育公共精神。并结合新时期城乡社区的现实特征,逐步培养内核一体、形式灵活的城乡社区公共文化,引导城乡居民逐步养成核心一致的社区公共精神,以社区凝聚力和向心力提升乡村社会的内在融合与城乡社区社会之间的融合。

 

总之,在现代化过程中,农村、农民、农业都在发生大变革,整个乡村社会也在发生基础性变革。在社会发展进步中,乡村社会内部、城乡社会之间的联系更为紧密,个体逐步跨越原来地域和职业的边界,从既有的社会结构束缚中解放出来,进一步融入到整个城乡社会结构中。作为现代化发展给整个社会带来的变化之一,当代乡村社会基础变革是剧烈的、质性的,是对传统的颠覆。现代社会发展所带来的新变化,客观上要求重新调整国家与社会之间的关系,建立适应现代社会发展要求的新制度规范与治理体制机制。在新的历史时期,实现农村社区治理的现代化发展,正是适应现代社会发展要求的根本体现。秉持人的自由全面发展与“融合治理”理念,实现“乡村社会内在融合治理”与“城乡社区融合治理”的有机统一,是当代农村社区治理现代化发展的重要方向,也是新时期促进个体自由全面发展、实现整个社会融合的重要基础。