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路阳:台湾政治转型的过程和特点
2015-06-26 10:49:32 来源:《现代台湾研究》 作者:路阳 【 】 浏览:10347次 评论:0

1949年以来,台湾的政治结构发生了巨大变化。它经历了由威权体制向民主体制的转型,多党民主制成为岛内政治的常态。在“第三波”世界民主化浪潮中,台湾未能置身事外,而是经历了这一政治转型过程。台湾的民主化过程在具有普遍性的同时,自身也表现出特殊性和非典型性。“本土化”与“民主化”相伴而生,两者的相互关系与发展互动深刻影响了整个台湾社会政治生态。这是观察台湾政治转型和发展演变的重要角度,理应为我们所关注。

一、台湾政治转型的原因与条件

国民党政权退踞台湾之后,颁布了“动员戡乱时期临时条款”和戒严令,通过实施党禁等措施强化其威权统治。台湾人民被剥夺了许多基本的权利,白色恐怖使其统治没有任何民主可言。同时,由于台湾特殊的历史条件(如被日本殖民统治50年)和国民党自身进行统治的策略考虑,台籍人士并没有获得和其人口比例相当的政治地位。随国民党来台的大陆籍人士处于政治统治的主导地位,而台籍人士参政基本活跃于在下层政治领域,这实际形成一种“二元政治结构”。

“二元政治结构”是国民党当局根据岛内外的环境,建立起来的平衡各方面利益,实现有效统治的政治结构。虽然这一结构是由相关政治势力的力量对比关系来加以决定的,但其建立后这种对比关系又具有很大的反作用。它既可以补充国民党的统治基础,也可以成为反对派的支持力量。[1]本文通过这一体制由稳定到瓦解的变化情况,来说明台湾的“民主化”和“本土化”进程。

当时的国民党当局宣称其代表全中国的“法统”。但仅从台湾岛内来看,不同省籍民众在政治、经济方面确实存在一些差距和不尽平等之处。在一部分台湾民众(尤其是台籍)看来,台湾是由“外省精英”集团来实施统治的。上世纪70年代后,这种“本省人出头天”的心态在岛内民众当中就愈加明显地表现出来。可以说,“非民主”和“二元政治结构”是台湾政治转型前的基本特征。

上世纪60年代末,台湾经济开始起飞,社会结构也发生了变化,人民的受教育程度和民主意识得到了很大提高。70-80年代,中产阶级作为一个庞大的群体出现在岛内,这是现代化发展的必然结果。[2]有学者认为,台湾民主化进程是经济增长与社会变迁的必然产物。如白鲁恂(Lucian Pye)提出:台湾是经济发展将导致民主化导向与促进多元主义的崛起,并因而削弱发展中国家(或地区)普遍存在之威权统治基础的最佳实证。[3]

对这一观点,笔者并不完全赞同。社会经济结果的变化与民主化相关,但不能简单的理解成某种决定关系。对台湾来讲,如果不考虑省籍和族群因素,那么就无法真正理解台湾的“本土化—民主化”过程。如有台湾学者根据实证调查分析得出:中产阶级相对于其他阶级,具有较高的民主信念;中产阶级因省籍分为两部分,台籍较支持反对势力,大陆籍则支持国民党。这两者从不同角度成为民主化的推动力量。[4]也就是说,省籍因素及由此带来的“本土化”问题是推动台湾政治转型的重要因素。

笔者认为,台湾社会经济结构变化与台湾的民主化进程具有巨大的相关性,但并不具有决定作用。我们可以从1970年到1993年台湾的政治转型中各种政治势力的互动过程来进行具体分析,并与上述观点相结合来探讨民主化与本土化两者关系和实现民主化的最终答案。

二、台湾民主化过程的分析思路与历史分期

为了便于对台湾政治转型过程进行分析,笔者按照台湾当局领导人及其政策特点的阶段性特征作出如下分期:蒋经国统治前期(1972-1980年);蒋经国统治后期(1981-1988年);李登辉统治前期(1988-1993)。这三个阶段大致涵盖整个台湾民主化进程的主要时期。本文主要讨论的是蒋经国和李登辉统治台湾时期岛内政治结构的变化情况。我们也可以将这三个阶段表述为:硬威权向软威权转化期、软威权体制时期,威权向民主体制过渡时期。

美国政治学家亨廷顿(Samuel Phillips Huntington)根据政府和反对派对于民主的态度,将政府内部分为民主改革派、自由改革派和保守派,反对派分为极端激进派和温和民主派。他认为这些团体力量的大小将决定民主化进程的性质,而且常常在民主化的过程中有所改变。[5]

实际上,政治转型的过程是政府内部、反对派内部、政府与反对派的互动/博弈过程。对于台湾民主化过程而言,如果趋向民主化的力量在政府(国民党当局)和反对派(“党外”和民进党)中处于优势的地位,那么台湾的民主化转型就会十分顺利。

亨廷顿认为:由于改革派与温和派在力量上存在的差异实际上决定了民主化过程发生的方式。他归纳为三种方式:(1)变革‘(2)置换’(3)移转。亨廷顿认为台湾的民主化属于“变革”的过程。蒋经国统治时期确实属于“变革”方式。但如果分析李登辉掌权的过程及后来岛内政局发展,李登辉统治时期更接近于“移转”的方式。也就是说,台湾政治转型的过程兼有“变革”和“移转”两种方式的一些特点,这说明了台湾民主化过程的特殊性。后文将对此做进一步的分析。

笔者试图从以下角度来分析台湾的民主化——本土化的过程:(1)省籍情结。这是“本土化”的重要诱因。(2)社会经济结构的变化。(3)国际环境的影响。(4)政治结构的演变,即“二元政治机构”的演变过程。(5)岛内政治势力的互动,这主要是指国民党政权与党外——民进党反对势力的互动过程。笔者认为这些是对台湾“民主化”和“本土化”过程进行分析的重要角度。

三、蒋经国统治前期(1972-1980年)

上世纪70年代,台湾当局所处的国际环境发生了巨大的变化,面临了前所未有的压力和挑战。1971年台湾当局被驱逐出联合国、1972年尼克松访华、中美关系实现正常化、中日建交以及钓鱼岛问题等都对台湾当局带来巨大冲击。同时,由于政治原因造成了经济的困境,台湾社会结构的变化以及上层官僚体系老化严重,工作能力差,国民党内的保守派对蒋经国又造成了很大限制。

面对台湾内外的局势,蒋经国采取了“革新保台”的改革措施。这其中最重要的就是“本土化”政策的开始。蒋经国采取的“本土化”政策主要是选拔台籍青年精英,作为新鲜血液来充实国民党和中央对于地方事务的管理。1972年,台湾当局进行了“动员戡乱时期自由地区增额选举”,这使日趋消逝的“法统”得到延长。定期的改选缓和了维护法统产生的代表性矛盾(实际统治地区台湾的代表在整个体系的比例很低),同时又没有影响大陆籍的主导地位。[6]

这一政策客观上迎合了台籍人士的参政要求,对缓和省籍矛盾有一定意义。国民党当局通过与本省政治势力结盟,重新构造了本土治理的方式,巩固其在台湾岛内的统治。客观地说,这种本土化政策符合70年代台湾的政治生态,当时的反对势力——“党外”[7]并没有太大的影响力,蒋经国的政策对于台湾的发展和政权稳固是有重要作用的。

在这一时期,实际上并没有真正开启民主化的进程,这应当和国民党政权和“党外”势力的力量对比有关。此时“二元政治结构”发生了一些变化,但基本上这一结构是稳固的。在上层部分,一般党政办事机构层面,基本完全开放;“行政院”各部门、“台湾省长”、“院辖市长”有选择的开放;而“民意代表”、“五院院长”、国民党的中常委等决策核心层,则象征性对台籍人士开放。上层和下层的调整,使“二元政治结构”基本适应了70年代新的形势,保持了很大的稳定性。

四、蒋经国统治后期(1981-1988年)

蒋经国的革新政策、台湾社会阶层结构的变化等使“党外”势力有了较大发展。“党外”势力在1977年的“台湾省议会”和“县市长”选举中取得很大突破,一举拿下共77席的“台湾省议会”中的22席和四个“县市长”职位。到80年代之后“党外”及由此而来的民进党成为推动民主化的重要力量。国民党政权真正处于“多事之秋”,其统治面临了前所未有的危机,这是台湾“民主化—本土化”过程的真正开启时期。

根据亨廷顿的转型理论,笔者认为蒋经国统治时期基本属于“变革”的方式。如亨廷顿所言,“在变革过程中,那些威权体制下掌权者们在结束威权政权,并把它变成民主体制的过程中起着带头作用,并扮演决定性的角色。”[8]具体分析岛内的政治社会环境,尽管“党外”势力有了发展,但是国民党政权的实力还是强大得多,而且国民党牢牢控制着“军警宪特”等强力部门,对政权有最后的控制手段。但我们也不能把这单纯看作蒋经国的民主信念与高瞻远瞩,仅以此不能完满解释何以在此时才推动民主化进程。

我们可以通过博弈论的视角来分析蒋经国与“党外”的策略互动,来对民主化的推动过程进行分析。在上世纪70年代,国民党政权尽管遭受内外的巨大压力和挑战,但其采取的革新政策基本符合其维护原有政治结构的稳定性,其敢于对高雄事件采取强硬措施,就是其统治实力的体现。但经过1-2年的沉寂,“党外”势力又开始重显其政治实力,积极投身选举,通过街头运动和“议会”道路向国民党政权发起了巨大的挑战。实际上国民党和“党外”已开始考虑自己的行动和策略,“党外”逐步走较温和的体制内路线,国民党也没有再采取过于强力的手段。双方通过几个回合的理性互动,也初步实现了一种博弈平衡。“党外”通过与国民党的谈判妥协,成立了“公政会”和“编联会”等组织机构。这实际上可以理解为双方初步互动的结果。

此时的国际环境也是推动的原因。国际上的“第三波”民主化浪潮席卷韩国和菲律宾,其中美国发挥的影响也十分关键。1986年3月,蒋经国开始实行“政治革新”,台湾进入政治转型的关键时期。到了同年6月“党外”酝酿组党,国民党政权也通过第三方进行沟通,并达成了一些共识。面对随后民进党的突击成立,蒋经国并没有采取严厉的措施,对其默认支持,后来又采取解除戒严的政策。1986年10月25日,国民党中常会通过决议,允许组织新政党。1987年6月,“国家安全法”的“立法”程序完成,宣布7月15日起“解除戒严”。[9]

应当说,当时国民党的统治基础和政治实力仍较“党外”及后来民进党要强大的多。因此,蒋经国的策略可以看成是一种“理性决策”得出的结果。如果按照类似经济学的“利益—代价原则”来分析,台湾当局实际选择的是一个较佳的结果。采用暴力镇压,实行独裁专政在当时的社会条件下肯定是不可取的。而仅仅采取70年代的“本土化”和限制政策,也已不能达到有效的结果。

笔者认为蒋经国在1986年后采取的民主化措施,可以理解为“合理化”的民主化过程。根据民主化理论,蒋经国后期的措施实际上是属于“自由化”的范畴,是属于威权体制和“民主化”之间的很短的过渡阶段。自由化主要是指公民结社,言论出版,资信流通和社会政治运动等日渐提升并具有自主性的趋势。在台湾具体就是减少统治政权对一般活动的限制和干涉。[10]解除戒严和开放党禁,加之随后的新闻言论出版自由和集会游行等权利的恢复,实际是打破了个人和团体活动权利受政权机构和执政党制约的过程,可以理解为就是让社会走向常态,同时这也是威权体制松动转向民主竞争机制的过程。

蒋经国的策略是一方面强化内部的组织,另一方面使社会冲突制度化和法规化,将反对力量吸纳入政治体系当中,强化各项法规制度,维护社会的秩序。[11]蒋经国希望通过民主化的措施来促进台籍和外省人士的政治结合,为台籍人士通往上层开辟了通道。由于台湾特殊的社会条件,导致对大陆认同的日益降低,实行民主化的进程必然是台籍更多参与到政治核心当中,必然导致“台湾化”。“本土化”或“台湾化”,有两层含义:政治、经济、社会各层面的根植台湾取向,即政策台湾化;重要党政部门增加台籍人士比例,即人事台籍化。[12]蒋经国的举措开始了国民党及整个政治结构“本土化”的历史转变进程。

从二元政治结构来看,开放党禁冲击了上层的执政党体制,解除戒严改变了原有的戒严体制,而且对“党外”在下层的地方选举(也包括“中央”层级“民意代表”选举)有很大益处。但这不意味二元体制的瓦解,只能说是产生松动。国民党在解除戒严后仍颁布“动员戡乱时期国家安全法”,同时军警“宪”特等强力部门仍牢牢掌握在执政党手中。开放党禁使一党专政变成了多党政治体制。但实际上,国民党还垄断着大部分政治资源,维持“一党独大”的局面。

蒋经国实际上在寻求一种平衡,在增加台籍人士参政的同时(无论是国民党内还是民进党),并不能破坏所谓“中华民国”的“法统”,如“宪法”中的“不能违背宪法,不能分裂国土和主张共产主义”的三个原则。也就是说“本土化”绝不能使“中华民国台湾化”,这是他始终坚持的,这和后来李登辉时期的民主化进程所不同的。

五、李登辉统治前期(1988-1993年)

蒋经国去世后,李登辉继任“中华民国总统”和中国国民党主席。对于他的上台过程和当时的条件,这里不多阐述。笔者认为李登辉时期台湾“民主化”过程进入了亨廷顿说的“移转”时期。在移转过程中,民主化是由政府和反对派采取的联合行动产生的。政府中的保守派和改革派之间保持平衡,使政府愿意与反对派进行谈判,但改革派不愿主动改变政权,同时反对派也没有强大到足以推翻政府。[13]

实际上,蒋经国去世后安排的是一个集体接班的布局,李登辉并没有过多的优势。作为第一位本省籍的“中华民国总统”加上以前亲民能干的形象,实际上使他在台湾民众中很快获得了支持基础。出于与党内“保守派”政治斗争(即后来出现的“主流派”与“非主流派”之争)的需要,他必须采取更大幅度的“民主化”措施。这主要体现在“宪政改革”中,这是对蒋经国“政治革新”的大幅超越。但其目的当然不是简单的推进民主,实际上这是一种策略的选择。他与民进党等反对势力进行利益互动,达到各自的政治目的。

对“党外”来说,在上世纪70年代到80年代初期,基本上是以“民主化”为诉求。尽管台湾的“国际地位”发生了变化,但台湾的民意基本上仍是追求“民主”为主要取向的。当然,省籍问题和“台湾人出头天”的心理也存在,但“本土意识”并没有成为岛内思想意识的主流。但随着民进党的成立,其利用省籍矛盾进行族群动员,唤起所谓的“台湾意识”,使“本土化”成为一种日趋强大的趋向和诉求。

这使李登辉等国民党内的本土势力和当时的反对力量有了利益的切合点。李登辉的“民主化”是依据“台湾化”和“本土化”的族群意识和动员来推动的,即诉求“台湾人出头天”的“悲情意识”来对付原来占据相对优势的“外省”精英。以台湾人口结构分析,只要强调民主多数原则,再加上“支持第一个台湾人总统”的情结,就可以登上权力顶峰。[14]“本土化”实际上已经超过“民主化”的界限,打破了蒋经国所力图维系的“本土化—民主化”结构平衡。

1988年李登辉上台后,台湾岛内的舆论和民意要求民主的呼声更加强烈,尤其对于长期以来以“动员戡乱时期”和维护“法统”为借口的“中央民意代表”改选非常关注。1991年4月30日,李登辉宣布终止“动员戡乱时期”,废除“临时条款”。同年12月,第一届“国民大会代表”全面退职,同时在台湾地区选举了新的“国大代表”。在1992年3月召开的“国大临时会”对“中央体制”做了大幅修改,“总统”由“国民大会”间接选举为“由自由地区全体人民选举”。同年12月9日,举行了第二届“立法委员”选举,同样由台湾地区人民选举产生。[15]

单从岛内来看,上层民意机构不进行改选和“动员戡乱时期”对“宪法”的冻结,并不是民主原则和精神的表现,对此加以改变确实符合民主化的特征和理念。但对于在台湾的“中华民国”体制来说,这实际出现了很大的问题。尤其是全面由台湾地区人民进行选举,打破了原来的“法统”,冲击了台湾当局“代表中国”的政治合法性基础,实际上使“中华民国台湾化”,这是李登辉和蒋经国两者民主化政策的不同之处。

在一党专政变成多党竞争以及戒严体制解除后,“二元政治结构”的上层只剩下“动员戡乱时期”这一部分。随着李登辉宣布终止“动员戡乱时期临时条款”,并实行“中央民意代表”(“立法院”、“国民大会”的改选)到后来的“总统直选”为止,标志着“中华民国”的“台湾化”,原有的二元政治结构也彻底瓦解。

六、台湾“民主化—本土化”过程的总体分析

总体来说,在蒋介石统治台湾时期,国民党政权通过威权控制,并通过建立“二元政治结构”来平衡各方的利益。“光复大陆”的精神召唤、来自美国的支持和台湾地区经济的一定发展,使得国民党政权在台湾的统治地位还是比较稳固的。此时并没有开启“本土化”和“民主化”的过程。

在蒋经国统治前期,上世纪70年代国际环境的持续变化使国民党政权的国际“正统性”基本崩溃,国民党当局必须增强其在岛内的“正统性”,因此采取了“革新保台”和“催台青”的“本土化”政策,以更好地维持二元政治结构的稳定和政权的“合法性”。实际上,反对势力在当时对其统治并未构成真正的挑战,所以对国民党来说也就没有积极采取“民主化”的意愿和问题。

“党外”运动经过高雄事件之后在80年代又开始蓬勃发展,国民党政权开始与“党外”进行了策略互动。蒋经国采取了开放党禁、解除戒严等民主化的措施,力图将“党外”势力纳入体制内部,进行民主竞争。当然,这必然导致居于人口多数的台籍人士在选举中具有优势地位,实施“民主化”必然造成“台湾化”和“本土化”的局面。

蒋经国实际上是力图维持一种平衡,使“民主化”和“本土化”保持合适的速度和程度。他提出了三项原则:不得违反“宪法”,不得分裂“国土”和主张共产主义,实际上就是力图保持在“中华民国法统”的大框架之下,实行民主“宪政”,决不能使“中华民国台湾化”。

可以说,国民党政权是占据相当优势的,也就是前面说的“变革”方式,蒋经国试图使国民党经过转型,成为“大中国”民主体制下的优势政党,以解决“中华民国法统”下的“民主化”和“本土化”的问题。台湾政治的现实实际上使这个矛盾不可能得到解决,某种意义上基于“本土意识”的“民主化”过程必然产生“本土化”和“台湾化”的结局。

如果说蒋经国推动民主化进程是为了维持国民党在台湾的执政优势,那李登辉时期则是为了合法化和扩张个人在党内和岛内的政治权力,并借民主化来实现其“台独”理念。李登辉上台后出于巩固权力的考虑和确立支持基础的现实需要,采取了与因煽动“本土意识”而日渐突起的民进党的策略互动,台湾的“民主化”进程到了“移转”的阶段。“本土化”开始压过“民主化”。李登辉下台后,台湾政权又经过二次政党轮替,今天的马英九,认同“九二共识”,推动两岸交流,两岸关系正朝和平的轨道上发展。台湾本土化走到今天,新的模式值得我们继续观察。

注释:

[1]大陆学者姜南扬首先提出“二元政治结构”这一关于战后台湾政治的分析框架。具体的内容可参见姜南扬著:《台湾政治转型之谜》,北京:文津出版社,1993年版;姜南扬著:《台湾政治转型与两岸关系》,武汉:武汉出版社,1999年版。

[2]关于发展中社会中产阶级的作用可参见[美]塞缪尔·P·亨廷顿著,王冠华、刘为等译:《变化社会中的政治秩序》,上海:上海人民出版社,2008年版,第238-240页。萧新煌著:《变迁中台湾社会的中产阶级》,台北:巨流出版公司,1989年版。

[3]张京育主编:《“中华民国”民主化——过程、制度和影响》,台北:政治大学国际关系研究中心,1992年版,第2页。

[4]萧新煌著:《变迁中台湾社会的中产阶级》,台北:巨流出版公司,1989年版,第217-232页。

[5][8][13][美]亨廷顿著,刘军宁译:《第三波——20世纪后期民主化浪潮》,上海:上海三联书店,1998年版,第151-152页、155页、181页。

[6][日]若林正丈著,洪金珠、许佩贤译:《台湾——“分裂国家”与民主化》,台北:月旦出版社,1994年版,第181页。

[7]“党外”指在台湾政治发展的过程中,相对于具有统治地位的国民党和仅具有“花瓶”作用的政党(如青年党和民主社会党)而言,不具有政党的组织形态,却实质发挥着反对派作用的政治团体。

[9][15]甘观仕等著:《中国国民党在台湾四十八年》,北京:中国大百科图书出版社,1999年版,第157-159页、第229-230页。

[10]本文所指的“民主化”包含“自由化”和“民主化”这两个概念。民主化是人民主权和政治平等的理想,在政治变革中逐渐落实,包括扩大政治参与和国民党的党内民主,开放更多的公职选举,并有合法的反对党的公开竞争。具体可见林水吉:《“宪政”改革与民主化——宁静革命的历史见证》,台北:扬智文化事业,1994年版,第52-56页;张京育主编:《“中华民国”民主化——过程、制度和影响》,第149-183页。

[11]王振寰著:《台湾社会》,台北:巨流图书公司,2002年版,第21-52页。

[12]孙代尧著:《台湾威权体制及其转型研究》,北京:中国社会科学出版社,2003年版,第211页。

[14]彭怀恩著:《台湾政治发展的反思》,台北:风云论坛出版社有限公司,2000年版,第321页。

(作者路阳:中国人民大学国际关系学院政治学系)

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责任编辑:liqun
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