摘要：农村社区治理是推动农村各项事业全面发展新阶段的新任务。本文整理了东盟国家的几种主要农村社区治理模式,通过对几种治理模式在组织结构、提供公共服务和政府—社会关系上的差异比较,总结了不同治理模式的有效经验,在此基础上提出:加强政府支持引导、促进多部门之间协作、多样化发展农村社会组织、构建农村社区共同体等对中国农村社区治理的启示。
关键词：社区治理; 社会组织; 公共服务; 参与
治理（Governance）这一概念兴起于 20 世纪 80 年代新公共管理运动之后，随着西方市场经济和福利国家政策的失灵，权力主体日益多元化，社区的角色被加强，社区治理的意义日益凸显。与传统的统治（Government ）概念不同的是，治理的权威主体不一定是政府，而是更关注多权力主体的参与和多向互动，通过合作、协商与认同实施对公共事务的管理。社区治理建设和社区管理者的角色转换是整合社区资源、强化社区功能、增强社区活力、培育社区归属感的关键。农村社区治理有利于农村社区形成社会生活共同体并强化社区和社会有机团结，推动农村治理结构转型和构建农村社区共同体是推动农村经济社会各项事业全面发展、让农民受益的关键。中国的农村社区治理还处于探索阶段，如何借鉴其他国家农村社区治理的有效经验，对中国农村社区治理的实践有重要参考价值。
1 东盟国家农村社区治理的几种典型模式
东南亚国家联盟（简称东盟）包括印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、文莱、越南、老挝、缅甸和柬埔寨 10 个成员国，其中仅新加坡在发达国家行列，泰国、马来西亚、菲律宾、印度尼西亚、文莱、越南是发展水平相对较高的发展中国家，而缅甸、老挝和柬埔寨在最不发达国家行列 。除经济发达程度影响东盟国家农村社区治理模式差异性外，政治制度也对农村社区治理模式有显著影响，如越南和老挝的农村社区治理发展相对较为滞后。但从社区治理的出发点来讲，社区治理是为了提高社会整合度和群体认同以推动社会发展，因此，以下从社会发展的角度将农村社区治理模式分为 4 类，并分别就 9 个国家的农村社区治理典型案例予以说明和分析。
1.1 多部门协作导向型的农村社区治理模式
新加坡是高度城市化和高人口密度的发达国家，社区已替代农村成为新加坡最基本的治理单位，其社区治理有如下特点：首先，新加坡社区层面的治理运作模式是“公共部门—私人部门—民众部门模式” （Pub-lic- Private- People Model ），3 个部门之间相互协作：公共部门包括政府部门、政府机构和政策制定者；私人部门包括合作组织、社会捐助和企业社会责任；民众部门是最为重要的部门，目前新加坡共有超过 1 万名社区服务志愿者和 400 余个福利组织，每年为超过 40 万的新加坡人口提供志愿社区服务。通过这样的治理模式，社会在政府的引导下形成了最大限度的公民动员，为社区治理提供了人力保障。其次，新加坡政府设置了专门的社会服务署（Social Service Office）为地方社区提供整合型、定制型的支持来推动社区服务和治理，并结合其他社区组织的力量，关注 5 个方面的社区治理内容：医疗健康、住房、教育、义务性救助和工作福利。再次，社区管理机构设置多样化，促进了社区管理机构和社区基层组织发育成熟与权责划分明确化，国会议员巡视社区并直接向政府反映社区居民的诉求，市镇理事会和社区发展理事会直接参与推动社区治理，社区基层组织向社区居民提供直接且多样化的服务。最后，新加坡是一个多族群国家，新加坡人口中所包含的异质性、族群个体之间的社会互动相对更为复杂，公民社会的迅速成长解决了多族群治理的困境并促使族群融入了所居住的社区。可见，新加坡的社区治理模式是建立在政府、私人、社会多部门协作的基础上的。
尽管新加坡的社区治理经过多年的探索已经非常成熟，借鉴其治理模式经验仍然需要注意其国情的特殊性。例如，治理结构扁平化，新加坡人口仅有 530 万，相当于一个城市，社区到政府的距离短，而中国幅员辽阔、人口众多；社区城市化，新加坡不拥有传统意义上的农村，而中国农村还是乡土社会，农村地区差异大。然而，在政府主导下完成转型的社区治理模式仍然有参考意义，政府引导了功能多样、分工明确、组织规范的社会组织的发展与公民社会的成熟。
1.2 社区组织发育导向型的社区治理模式
马来西亚的农村社区治理也是在政府主导下发展社会服务和社区组织。起初马来西亚政府农村发展部在农村地区设立了农村发展委员会，以推动“国家农村发展计划”和农村整体发展战略等政策，并通过一体化农业发展项目为农村发展提供了一揽子服务措施，包括基础设施、服务、要素投入和技术等各个方面。在经济建设步入轨道后，发展后的农村发展和保障委员会（Village Development and SecurityCommittee） 是马来西亚开展农村社区治理的主要组织，村庄经济活动、公共事务和社区活动等由该委员会高度组织和管理。例如，在一个 650 人的村庄，农村发展和保障委员会通常由20 名左右组成并分管 6 类村庄事务，并设有 1 名委员会主席和 1 名委员会秘书，负责统筹管理。此外，马来
西亚农村的社会组织功能非常多样化，涵盖了经济合作、宗教和习俗、教育、卫生、社会保障和福利、文化活动等各个方面，这些社会组织由委员会分管。马来西亚农村社区治理的特点包括：组织村民以小组形式合作，并安排小组和村级会议讨论村级公共事务；关注村庄社会保障和稳定性并提供服务；从机制上不断成熟和完善组织结构使农民可以实现自我组织和管理；注重委员会成员的个人素质及其推动农村发展的能力培训；根据当地发展状况和发展潜力制定发展路径；争取政府和非政府组织的支持；通过社区治理使村民形成对社区自我认同。农村社区通过委员会管理不同类型和功能的社会组织，并在最大限度上对村民进行动员，使他们参与到社区发展的不同内容、不同环节中。
菲律宾的农村社区治理模式与马来西亚相似，不同的是菲律宾通过社区组织渔民协会（Fisher- folk）来承担社区治理的功能。渔民协会虽然是民间组织，但通过政府的支持已经成长为政府政策的落实者，并参与到政府预算和政府规划中，渔民协会的会长同时也为政府提供农村咨询。
菲律宾和马来西亚都是通过社区组织的培育和发展来改善农村社区治理，并且在村民参与、发展自主权获得和社区认同上都取得了较好的效果。
1.3 政府协助导向型的农村社区治理模式
泰国在内政部下成立社区发展署（CommunityDe-velopment Department ）来指导和开展农村社区治理，派遣社区发展署工作人员到社区直接参与社区治理，提高农村社区的集体行动能力，并帮助村民形成社区管理框架（Community Management Framework）。社区发展员通过和社区的互动将社区管理框架进行规范化和细化，是推动泰国农村社区治理的核心动力，其特点在于：促进社区自足型的适度经济发展而不单纯追逐经济增长；限定社区发展员的工作原则和职责；通过组织培训参观等提高农村组织运作能力和社区领导工作能力；为社区治理提供工具如建立社区学习中心、申请基金支持和推动 One Tambon One Product项目（即“一村一品”）；连接社区和政府部门及第三部门如非政府组织（NGO）。特别的是，社区发展员并不是取代社区领导存在，而是以协商、合作的方式进入社区，旨在使村民由寻求帮助转变为合作自助，以发展农村社区和建设基层民主。
文莱政府国内事务部（The Ministry of Home Af-fairs）是管理农村社区治理事务的政府部门，而农村社区治理由村民协商理事会（Village Consultative Council ）开展。村民协商理事会以经济合作组织为基本形式，需要有正规注册执照。政府为理事会免除注册税费，并优先理事会实施政府的农村发展项目。理事会与社区领导是相互交叉的体系，理事会由政府指导员监管并形成和政府更为密切的关系，也由社区领导担任理事长，指导员在治理结构上优先于理事长。通过这样的农村社区治理模式，文莱形成了一个有效的社区资源动员机制，并涉及村庄管理、经济发展、教育、集会、社会保障、社会福利等 6 方面内容。
泰国和文莱的农村社区治理模式是类似的，都是由政府指定的工作人员进入农村社区并在推动社区组织的发育、在社区治理上起到协助的作用，而开展社区治理的主体仍然是本土化的社区自组织。
1.4 发展项目导向型的农村社区治理模式
发展项目导向型的农村社区治理模式通过农村发展项目来推动农村社区治理。发展项目主要来源于政府项目和 NGO 项目，有的国家两者协同推进，如印度尼西亚，有的国家则依靠政府发展规划或发展项目落实，如缅甸、老挝和越南。
印度尼西亚的农村发展项目主要包括两类：一类是为村民提供直接援助和技术支持，如为贫困人口提供大米、宜居房、清洁用水和水冲厕、免费医疗服务，以及为村民提供食品加工、缝纫及手工等职业培训，这些援助由政府部门和第三部门提供。另一类是赋权于当地村民，使村民参与村庄发展项目规划。印度尼西亚在村设立一级政府，第三部门的农村发展项目需要通过和村政府建立合作实施。一个典型案例是联合国儿童基金会在印度尼西亚NorthLuwu地区推动的农村供水项目中，村政府将村民分为 10 户一组，向农户集资、组织村民劳动力，在项目资金和资源支持下完成项目的同时，也帮助农村社区形成了以村政府为核心的治理结构。
缅甸、老挝和越南都是依靠政府发展规划实施农村治理。其中缅甸结合了政府发展干预和社区内部驱动。缅甸的国家农村发展和扶贫项目（National Rural Devel-opment and Poverty Alleviation Program） 在推动社区治理时除了关注农村提供路桥建设、饮用水供给、农村选举、农民住房和生活设施建设、畜业和渔业发展之外，还关注社区驱动型发展，包括促进善治、有效合作和持续性金融支持。社区驱动强调以人为中心的路径，通过赋权和使农民获益促进农村治理发展。而老挝和越南主要通过政府驱动的强国家干预实施农村管理。老挝每 5 年形成一个国家减贫计划 （National Poverty ReductionPlanning）推动农村社区发展，主要采取强发展干预的方式。目前老挝减贫计划的主要任务在于减少贫困人口、解决食物短缺、发展农村能源、提供医疗保健、发展初等教育和提供其他公共服务。越南的相关国家计划称为新农村发展（NewRural Development ），主要任务在于发动国家力量，筹措专项资金，整合社会力量共同促进农村发展，如建设试点村庄、农民培训、鼓励农民创新等。
发展项目导向型的农村社区治理模式是在政府主导下实施的，其最重要的特点是政府对于农村社区的发展干预，然而由于农村社区缺乏自生形成的社区组织，农村治理是在政府既定的政策框架和组织框架下实行的。尽管非政府部门也可以参与到农村社区治理中，但中央政府对地方的控制仍然占主要因素，对地方的放权不足、分权不够，行政权力是最主要的权威 。相应地，这些国家的农村社区治理也相对较为滞后。
2 东盟国家农村社区治理模式的比较
东盟各国的农村社区治理模式在权威中心的分布、社区治理的组织结构、政府和社会关系以及社区治理服务功能上不尽相同。
2.1 农村社区治理的组织结构
东盟各国政体和政治制度不同，经济和社会发展程度差异较大，宗教信仰和文化习俗也有较大差别。尽管东盟国家在地区上相邻，但政治、经济、社会、文化背景差异性也导致了其农村社区治理组织结构上的差异性。新加坡的城市化率已达到 100%，管理层级少，公民社会的发展成熟，社区治理的组织形式和功能多样；马来西亚、菲律宾、泰国和文莱的农村已经初步形成了社区治理的基础，政府的去行政化为社会组织发育提供了空间；印度尼西亚、老挝、缅甸和越南政府相对集权，社区的功能发展处在初级阶段，农村社区治理也在探索之中（表 1，表1略）。
2.2 农村社区的公共服务功能
政府通常是提供公共服务的主体，然而随着时代的进步政府的职能也在发生转变，非政府组织、企业社会责任和社区也逐渐具备提供公共服务的能力。由于社区治理强调社区在提供服务上的内部性，如何在社区能力建设上使社区公共服务多样化也是社区治理发展的一个重要标志。以下就经济、社会、自治和文化 4个方面，简单总结农村社区功能上的差异，这里的责任和功能主要是由社区提供的公共服务，不包括其他部门的（表 2，表2略）。
9 个东盟国家中，新加坡、马来西亚和文莱是农村社区服务功能最丰富的，基本上涵盖了经济、社会、自治和文化不同方面的内容；泰国、菲律宾和印度尼西亚在 4 个方面也都有涉及，但在农村社区社会服务提供上仍有欠缺，原因是与这几个国家的经济发展水平有关；缅甸、老挝和越南在农村社区公共服务提供上则略显单一，社区在治理中主要起到经济发展和村庄事务管理这些基本功能上，还没能拓展出提供社会服务功 能的能力，自组织发育不足。
2.3 政府和社会的关系
农村基层组织的发育受到国家态度的影响，政府对公民社会和社区自组织发展的政策导向在很大限度上影响社区治理的实施。如果政府对社会加强控制，则社会的活力较小；但也不能放任社会组织的无序发展，而是要在政府的支持和引导下健康发展。表 3（表3略） 对比了 4 种农村社区治理模式中政府和社会的关系。
在这 4 种农村社区治理模式中：①多部门协作导向型模式以政府部门和非政府部门协作、以社区需求为导向推动社区治理，非政府部门参与程度最高，相应其社区组织发育程度也最好；政府和第三部门建立合作的关系，共同为社区提供公共服务；同时社区与政府也形成合作关系，政府主导社区发展但并不直接对社区发展做出干预，而是将政府的公共服务职能下放到社区层面。②社区组织发育导向型模式中，政府为农村社区提供基础设施建设、社会保障服务和技术支持等，社区作为发展主体的权威得到认可；非政府部门和社区组织的发育也相对较为成熟。③政府协助导向型模式以建设和强化社区组织能力为动力，推动社区的内源性发展，注重社区内部成员的参与、互动和能力建设；非政府部
门和政府共同为社区项目提供支持；政府为配合社区组织发展，配置相应的工作人员同社区居民协商并给予支持，协助社区治理。④发展项目导向型模式主要存在于中央集权的国家，政府对社区的控制力强，并主导社区的行政管理与治理；非政府组织的参与因政府的执行态度而不同，但目前看来社区组织还没能很好地发育起来，农村社区的公共服务主要依靠政府提供。
“行政化”和“社区化”是社区治理理论上的分野，行政化过强时社区化则会相对减弱。现代社区是人与人之间通过互助合作形成社会关系的一种有机联结，社区治理在本质上应该强化社区作为社会共同体的意义。政府可以通过对社区治理主导形成规范，但社区功能的强化尤其是提供公共服务的能力则需要社区化，而不是行政化。
3 东盟国家农村社区治理经验对中国的启示
中国处在社会、经济、文化转型时期，尽管村级治理已经在政策支持、立法、放权、管理规范化方面取得显著成果，但仍然存在不少问题，例如，村庄传统的血缘、地缘关系被切断后需要建立新的社会关系；农村社区治理从人情化转为法理化，要求治理规范化和制度化；村级自治组织“村”、 “政”不分，行政化过重；农村人口流动和留守问题带来农村社会服务新挑战；农村自发型社会组织质量参差不齐等。东盟国家经济发展水平和中国相似，民族构成和地域文化上也存在共通性，应该借鉴东盟国家有效经验，结合中国国情促进中国农村社区治理。
3.1 在政府支持引导下加快农村治理转型
政府具有更强的资源整合能力和社会动员能力，新加坡和马来西亚的社区治理都是通过政府主导实施。这些经验证明政府的主导作用不可忽视。一方面，农业基础设施建设、农村金融服务体系健全、农村各项事业发展需要在政府支持下完善，为社区治理的成长提供物质基础；另一方面，基层民主制度改革和法治化需要在政府的引导下进行，通过规范化、法治化框架避免农村社区治理无序发展，促进其有序良性发展。全面深化改革要求政府的职能转变，农村社区治理作为政府社会服务的重要领域应该得到更多关注。例如，政府设立专门机构负责农村社区治理发展事业，将农村改革、社区建设和治理发展纳入国家长远发展规划，建立与非政府部门、企业的长期合作关系等措施都有利于推进农村社区治理转型。
3.2 通过多部门协作改善治理环境
无论是中国发展实践还是东盟有效发展经验，实际上都证明了社会发展不仅需要依靠政府的力量，更需要结合非政府部门的力量，各类社会组织、非政府组织、企业社会责任、社会捐助与志愿服务都是促进社会发展的可动员资源。完善农村社区治理是政府和社会的共同责任。不仅治理模式与公民社会之间具有依存性，农村社会组织机制的转变也受到社会整合机制转变的影响 。社会事务参与权力的多元化有助于提升民主和提高农村社会服务效率。在政府的正确引导和约束下发展非政府部门，对于改善治理环境有积极意义，也有利于在农村社区治理过程中形成多方参与，将社会资源整合到农村社区。
3.3 鼓励农村社会组织多样化
农村社区功能多样化是时代进步与深化农村发展的必然要求。除促进农村经济发展和管理功能外，社区治理需要社区承担更多提供公共服务、组织村民自治、提供社会文化生活的责任。公共服务的功能、公共服务的领域和公共服务的水平质量都应该相应提高。东盟国家经验是通过发展和建设多样化的农村社会组织来提升社区服务功能。一是，鼓励农村社会组织形式灵活多样，在村级自治组织的基础上发展出不同功能的社会组织，这些组织不局限于经济合作组织，还可以在社会文化上寻求突破。二是，不同形式的组织通过责任和分工的明确，提供不同的公共服务，以满足不同农民需求。三是，结合不同地区农村的不同发展状况，从实际出发，循序渐进地调整和改革农村社会组织体系，建立外部支持和内源发展的结合，建设新型农村社区。
3.4 加强村民参与构建农村社区共同体
经验表明，社区居民的共同参与是社区治理的基础，社区共同体是社区可持续治理的机制保障。一是在村民自治方面，提高村民对村庄公共管理事务的参与程度，不断完善和发展“一事一议”制度和村民大会、村民代表大会、村民小组会议讨论村庄事务的效率和效果。二是在社会文化方面，通过丰富的社区组织促进居民互动并实现社区动员、满足村民的社会化需求，逐渐加强村民之间的合作互动与社区认同。三是在人才培养方面，吸引农村人才建设农村，为农村精英提供平台，使他们参与到农村发展起到带动作用。在加强村民参与的基础上，推动农村社区由生产共同体向生活共同体转型，构建新型农村社区共同体。
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