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印度社区合作式治理经验及挑战
2020-07-20 23:31:39 来源:《南亚研究季刊》2019年第4期 作者:向元钧 【 】 浏览:161次 评论:0

【内容提要】近年来,社区治理逐渐成为社会理论和实践领域关注的焦点。合作式治理是印度城市社区治理的主要模式之一,它在很大程度上推动了印度城市建设的快速发展,同时也在实践中暴露了诸多问题。本文结合印度合作式治理相关理论,从社区服务的视角尝试分析社区治理的组织结构和运营机制在社区治理中的价值,反思治理过程的弊病,为探索我国城市社区创新、建设、管理、服务等提供依据,使社区在城市功能体系中发挥更加突出的作用。

【关键词】印度; 合作式治理; 社区治理; 创新建设

   与世界大多数国家一样,近年来印度政府在社区治理方面的职能显著扩大,然而国内难以控制的人口增长、巨大的贫富差距、全民信教、多民族多语言的社会背景以及对政府信任的式微使学者开始思考治理模式的转变。以合作与契约精神为基础的合作式治理逐渐取代以政府为中心的自我治理模式。它突出社会协同,覆盖政府和民间互动的各方面,在政策研判和制定过程中不仅强调专家与政府的指导,更侧重发挥公民、基层的主动参与力量,使其与政府开展广泛的对话,提升治理的有效性。上世纪 90 年代,印度通过宪法修正案,使公民参与社区治理制度化,充分调动人口红利拓展治理空间。它构建了一个框架,将市议会的权力下放到各个社区,由社区内部成员探讨自身关切的问题。然而政府责任稀释、各社区隔离加深导致其发展很不平衡,各邦和地区的差异扩大,这对同样是人口众多、处于社会转型期的中国有重要的警示作用。借此笔者将从印度社区合作式治理的优势、特点、问题等角度进行探析,为我国城市社区管理的创新发展与建设提供依据。

一、合作式治理的含义

   合作式治理是一种共同参与、共同出力、共同安排、共同主事等带有显著的互动性关系的伙伴情谊的治理方式,它是现代社会转型的必然选择。传统的以行政为主导的社区治理,尽管也有居民及社会组织的参与,但这种参与存在明显的局限性,集中表现在权利地位的不平等,降低了公民参与的积极性。

   合作式治理通过持续互动达到共同的公共利益目标,改变了以往单一的自上而下的政府决断,借助 NGO、公民的力量开展政策研讨和制定。政府在这一过程中并不直接干预,而是发挥其 “合作伙伴”的作用,将其重点放在政策规划与经费支持上,充分了解公民的普遍需求,共同探讨解决的办法。在向社会提供公共服务的过程中,政府已不再是服务的唯一提供者,其余社会主体也广泛参与到社会服务中。政府、NGO和公民之间的信任程度成为社区合作式治理开展的前提条件。现阶段世界范围内社区治理较为成功的国家或地区,多数属于该模式。在印度,这种方式在社区治理中表现得尤为突出,它强调的是一个公民社会在政策制定的过程中由全民共同参与制定相关政策,藉以形成与政府间的相互对话而实现共识的凝聚。从这个角度来看,印度城市社区建设、管理、服务中的合作式治理的核心则主要表现在公共服务社区化方面,由各种组织与社会团体共同参与和管理而增强社区凝聚力、推动社区经济和社会进步的过程。


二、印度合作式治理产生背景

   (一) 国家财政状况限制政府公共服务输出

   20 世纪 90 年代,虽然印度经济高速发展,但国家的财政状况仍然难以满足公共基础设施的建设,该领域的缺陷反过来制约了印度经济的发展。为此,印度政府围绕基础设施建设制定了投资计划。受制于财政赤字的逐年扩大,印度政府又相继开展税制改革,提升国有企业收益,试图扭转财政收支不平衡的趋势。上述措施并未取得实质性进展,政府在基础设施建设和维护上捉襟见肘,政府从 NGO、私人部门寻求治理合作成为必然。

   (二) “四化”改革提供政策支持

   20 世纪 80 年代末,随着经济全球化的加深,印度政府意识到需要广泛动员社会力量参与经济建设。不过在社会治理方面,政府仍然占据主导地位,贪腐严重,工作效率低下,基础设施及服务供给滞后。拉奥政府上台后,着手开展市场化、自由化、私有化与全球化的 “四化”改革,确立了市场为主导的经济体制,私营经济、外资经济等为社会的发展注入了活力,更多的社会资本被允许进入国内市场,公私合作的治理模式开始兴起。

   (三) 新公共管理运动的影响

   政府在福利与税收上的左右为难、科技革命的倒逼、经济全球化的推动是爆发新公共管理运动的主要因素。这场行政改革运动将企业的技术、理念、竞争模式纳入政府公共管理的范畴,营造出分权式的管理环境,避免政府直接提供公共产品和服务的做法,更能及时获得民众的反馈。该时期,印度吸收了新公共管理运动思想,重塑国家在国民生活中的作用。


三、印度合作式治理模式的特点

   (一) 多方参与

   从目前情况来看,印度对社区的界定可分为两方面,一是按照政治范畴 (选举) 或人口普查 (统计) 对社区进行定义,二是从互动方式和范围对社区进行定义。故从这两个角度而言,社区治理在印度是有其特殊价值的。参与印度社区合作式治理的组织相对较多,主要有以下三大类: 1) 政府组织: 这与印度是联邦制国家有关; 2) 非政府组织: 这种现象在社区的出现与非政府组织和社区力量的壮大有关,也是印度民主化进展中不可或缺的组成元素; 3) 社区组织: 社区组织的出现与社区内部公共事务的出现相关,如社区居民委员会、社区服务中心、健康中心、就业合作社等。

   政府组织: 作为一个联邦制国家,印度地方政府组织与社区存在着以下几方面的关系: 第一,城市自治组织、市政议会与镇地区议会的各级责任人均是以社区为基础,通过选民选举产生。所以,“社区”这一概念在某些情况下近似于选区。第二,印度政府的多数公共项目旨在为社区服务,地方政府的项目也集中为社区项目。在各城区内,政府开办社区服务中心和其他相关服务机构,这些政府机构和社区组织间平等对话,共同协商。第三,除直接干预外,政府还通过鼓励、扶持非营利的慈善组织,委托或选择社区组织开展各种便民活动,积极为社区居民服务。统计表明,在印度近三成非营利组织的收入依靠政府资助。除此以外,地方政府还主动与私人公司取得联系,借助服务委托、购买等方式
弥补其公共服务能力欠缺等问题,内容涵盖医疗卫生、教育教学、环境治理、街道建设、城市治安等方面。第四,政府针对具体问题,制定详细的社区发展计划,协调社区组织者 (包括设施供给、资金分配等),大力支持居民和社会组织自觉投入到社区公共事务的共同管理中。

   非政府组织 (NGOs): 非政府组织与社区力量不断发展,为印度民主化进程中市民社会兴起创造了良好的条件。印度的非政府组织按照法律规定的登记方式可分为五种类型: 社团、工会、合作社、非营利公司和公益信托,大多涉足社区基本服务、宗教事务、医疗卫生、教育、文化等领域。现阶段,各种非政府机构通过与各级政府、国际组织、社区单位合作的形式为居民提供社会服务,从而构建合作型关系框架。另外,印度的部分非政府组织还号召居民,建立不同类型的社区组织,例如全球规模最大的人道主义组织—世界视野。20 世纪 80 年代末,印度开展 “为了进步组织起来”的计划,分别在国内五个经济水平最低的贫民窟和非法居住区,组织建立社区委员会,增进居民彼此的互动,使之深刻意识到社区的重要价值。

   社区组织 (CBOs): 社区组织的建立旨在应对和促进社区内部公共事务,比如在中高阶层社区设立居民委员会。在国内,受关注度最高的社区组织大多是解决贫困问题而设立的穷人组织,主要成员一般是区域内低收入居民,并且大多是热心公共事务的志愿者。非政府组织与上述社区组织之间保持紧密的合作关系,他们主动给予低等种姓民众帮助,使之意识到社区在生活中的价值,进一步培养和推荐选举社区的领导人,同时在社区建立图书馆、养护医疗中心、社区便民场所,成立就业合作社,给居民创造良好的就业机会,也为社区提供相对稳定的资金来源。不少居民也习惯应用这一集体组织形式来与市政部门、警察等打交道,并联系提供福利和发展服务的非政府组织,同时借助它与各种政党和政党领导人谈判。总之,印度国内各种类型的社区组织已经在着手解决社区内部事务,对社区的持续发展有重要意义。

   (二) 制度保障

   早在 1958 年,印度政府推出城市社区发展(UCD) 计划鼓励社会力量参与城市社区治理,以期提高城市中贫困人民的生活水平。在第七个五年计划中这一方面的政策又得到了进一步推动。1985 年,印度政府成立了城市贫民基本服务项目 (UBSP),由城市地方机构 (ULBs) 负责实施。1997 年城市地方机构首次在社区治理中实施社会参与,它在社区中成立一个邻里集团,并选择自己的代表,即居民社区志愿者。所有来自于不同地区的居民社区志愿者会形成一个区级机构,即邻里委员会 (NHC)。2005 年印度政府推出的市区重建计划中,加大了鼓励社会参与力度,建立了问责机制,确保了政策实施的透明度。在印度设计的拉吉条例中,社区参与分为两层结构,一是地区人民院 (AS),二是地区委员会 (WC)。地区委员会由一个市政代表,不超过 10 人的公民社会代表以及超过成员总数三分之二的地区人民院代表构成。上世纪 90 年代,随着印度民主权力的下放,政策为社会广泛参与社区治理提供了新的保障。第 74 次宪法修正案中鼓励公民通过地方政府—市/区委员会的两级机制积极参与社区发展,这样使公民参与更加制度化。

   (三) 多渠道的资金来源

   社区治理离不开经费,单一的经费来源不仅可能使社区发展陷入困境,也不利于社区多元化发展。印度通过合作式社区治理,建立了多元的社区治理经费来源渠道。一是政府拨款,每年印度中央政府都会下拨专项社区服务经费,一些非政府组织、社区组织可以通过与政府合作的方式获取该项经费。二是募捐,大部分社会组织都会通过向企业、教堂、组织成员等募捐的方式获得资金。三是国际机构的捐赠,世界银行等国际非政府组织机构会直接给非政府组织和社区组织进行捐赠。四是政府与企业或其他机构合作,政府提供服务的同时获得的资金直接用于社区治理。五是社会组织自我提供,一些发展较为壮大的社会组织,他们开始发展自身造血功能,通过发展社区经济的方式获得资金来源。也有一些营利性组织在做大做强之后,部分功能向社会组织转型,以自有经济支持社会治理的发展。

   (四) 网络式服务

   合作式治理的多个治理主体参与使治理过程更加复杂化。印度合作式治理模式通过协调与沟通,构建合作网络来解决这一问题。各治理主体通过多环节多方面建立合作,例如基础设施、人员、信息等社会公共事务方面。这一点可以从20 世纪 80 年代的印度城市社区的心理健康服务上看到,政府将心理健康引入基础健康服务中心,配备专门的心理健康师,利用服务中心已有的设备来为居民提供心理健康的咨询和治疗等服务。而后,非政府组织逐渐参与其中,他们为社区提供专门的心理健康服务,包括训练社区志愿者和工作者,在服务范围内建立心理健康诊所,引导普通大众对心理健康问题的关注。

   20 世纪 90 年代开始,合作式的网络化服务在社区志愿性垃圾处理计划中体现出来。由政府、居民、非政府组织和社区服务组织集合三方力量把拾荒者这个非正式的社会群体和市政垃圾管理部门联合起来,由中高收入社区的组织来管理这些拾荒者。服务内容包括为拾荒者提供住处,非正规的教育,相关的职业培训,以及一些免费的医疗等。同时根据地域、人数等划分为若干个组织,并且招募一到两个未就业的年轻人来管理。为了鼓励更多的家庭参与该项目,市政垃圾管理部门给每个家庭每月 5 卢比的奖励,这样社区组织和居民委员会得以维持每天的运作。此外政府和企业签订转包合同,由企业负责垃圾分解与后续处理环节。


四、印度社区合作式治理模式面临的挑战

   合作式治理模式突出政府与民间力量的合作,倡导广集民智基础上形成的 “合作式”结构机制,它被认为既能够提升政府的治理水平,又能帮助社会完善自我服务和提高治理能力,从而形成政府与社会的合理运转。不过,印度城市社区治理并未完全实现这一目标,暴露出以下几个方面的问题:

   (一) 政府陷入责任稀释困境

   “社区治理”这一概念提出的背景源于国家与市场在管理社会公共事务上的失败。它突出社区、市场与国家间的相互补充和合作,而非一种替代关系。不过观察印度城市社区服务体系,存在一种显著的特征: 即当国家与市场出现自身资源缺乏的问题时,则会挤压社区,乃至将所有责任分摊到社区上。例如当地方政府为达到公共管理的目的,选择私人机构参与服务项目,政府实际上难以确保私人公司落实服务责任。同时这一体系有可能隔离了穷人社区和一部分志愿者部门,如政府经常在街道维护、医疗卫生等项目上使用服务合同管理的办法,然而从穷人社区中回收的垃圾经济价值不高,导致私人公司不愿接手。研究表明,在合作治理的模式下,不少非法居住区及贫民窟居民仍然没有获得政府对外承诺的基础医疗服务中心和工作人员,收入丰厚的社区居民多从社区外的私人医院购买高价药,而贫穷的人只能放弃治疗。另外,部分非政府组织尝试给予社区多样化的心理服务,却因为上层管理者及政策制定者不重视该领域的建设,认为心理健康并非迫切之事,导致社区内的居民得不到优质的服务。

   (二) 社区间隔离的加深

   合作治理秉持这样一种观点: 即借助合作治理的形式,可以再塑个人和社会、政府间的关系,个人自身将成为社会、政府在公共领域中的再生产和创造分子。不过现实表明,印度的合作式治理模式无法撼动传统的社会生活形式,尤其是影响印度社会结构的阶级、种姓、性别、家庭等方面的因素,也就难以形成新的整合机制。伴随城市化发展的深入,社区的居住隔离及社会隔离显露无疑,不同层次的城市社区在日常生活、区域治理等实践层面存在着较大的差异,彼此隔离。诚然印度政府在国家独立后采取了多重措施旨在消除种姓歧视,但由于固有的身份符号根深蒂固,给社会生活、行动的改变增添了很多障碍,在社区层面主要表现在: 首先,居住边缘化。低等种姓在教育、就业、医疗、婚姻等领域均处于不利地位,限制其居住选择,成为 “边缘化群体”。制度缺失、就业动荡,这类人便成为条件简陋、非正式的房屋租赁市场最大的消费人群,这些区域环境污染严重、交通不便、生活配套设施匮乏。其次,交往隔离化倾向。如低种姓者通常只在其内部的圈子中生活,交往空间十分有限,几乎不会与高级种姓者发生联系,无法参与到城市公共生活构筑中。再次,服务体系的剥夺。城市中部分重要的公共设施实际上并不面向低收入者开放,其在教育、医疗卫生、社会福利等方面被剥夺了权利,这表明他们在服务体系上与正规系统存在脱节。

   (三) 合作共治的其他挑战

   在合作化治理模式下,印度由于自身历史、政治等因素会面临更多的挑战: 第一,印度国内的宗教信仰种类纷繁复杂,它们在社区事务的处理上扮演着重要角色。社区教堂、寺庙成为了动员居民和为他们提供社会服务的机构。不过如何妥善地处理社区内部宗教信仰分野,形成一个统一体,使居民深刻体会到社区存在的意义,这给社区治理带来了新的命题。第二,国内政党派别对社区治理机制的路径选择有很大影响。从历史上看,印度左派政党更为重视社区服务均等化的建设,右派则偏重于实现服务市场化,满足个人需求。因此,意识形态各异的政党构成的地方政府在合作治理过程中表现出很大的态度差异,其产生的实际作用也不尽相同。例如印度的左派政党习惯承诺改善社区的服务状况,以此获得支持,实际上这并非有保障、可持续的服务机制  。第三,社区类型的不同,决定了对服务供给的需求存在差异,比如边缘种姓群体受社会资本、语言等制约,主要希望借助内部成员来处理自己社区的公共事务,但是大多数种姓社区却希望实现更大范围的合作,比如社区和政府机构、非政府组织以及其他私人机构开展合作。对受教育程度较
高的社区成员来说,社区环境改善、污染控制、治安保障等被视作最核心的服务,但低种姓或低收入人群却认为这些是次等重要或不是急需解决的问题,医疗、基础教育、干净饮用水等被列为重要服务内容。此外,在同一社区内部,不同人群对具体的服务方式也存在不同意见,收入较高的群体希望用金钱购买服务,贫困群体则希望通过劳动来获得服务。在这些条件的影响下,怎样更好地满足差异化的群体需求,构筑合作平台,给予人性化的服务,将会是一个不小的挑战。一份印度最新的调查显示,由于国内一般市民参与
社区组织占比较小 (大约仅 8 % 的人认为他们属于社区组织的一员),再加上各种组织间较为松散,合作式的治理方式给社区民众带来的福利比较有限,至少目前大多数印度人仍希望政府直接干预和提供社会公共服务。


五、印度社区合作式治理对我国的启示

   合作式治理模式在很大程度上极为强调政府、公民与社会组织的协调性。从这个角度来看,印度城市社区合作式治理给我国城市社区治理的启示可归结为它不仅能有效地促使政府对社区开展强化性治理,还有效地协调了社会自我服务和自我治理能力,确保政府与社会的良性运转。而不得不说的是,这种全方位的实践探索由于涉及范围相对广泛,尤其是涉及社区治理理念思路的变革、运行机制的转变、技术手段的提升、工作途径的更新等,因此具有良好的探索价值。启示如下所述:

   (一) 促进社区非营利组织的发展

   印度城市社区治理模式中最为突出的特质是政府不独立承担整个社区基层的发展职责,即已由早期政府独立负责社区治理事务转化为政府、社区自治组织和非营利组织多方协同。因此,对于我国城市社区治理而言,一方面政府应当放弃传统全能主义行政管理的的模式,在社区治理过程中承担指导、规划等职能,同时要将社区管理的权利下放给社区,做好监督工作,动员多元主体参与,整合各方资源,共同为社区发展提供多样化的服务,提升社区公共管理事务的效益和质量; 另一方面,要重视并发挥社区非营利组织的
作用,大力培养社区非营利组织,在社区内组建高素质、专业化的志愿者队伍,利用其经验与专长更好地为社区服务。

   (二) 增强社区居民的参与意识

   印度非常重视公民这一主体的作用,社区的有效治理离不开居民的参与和监督,因而政府应积极推动公民社会的建设和增强公民社区参与意识。在印度,公民参与治理已成为一种传统,公民对自身的权益保持较高的积极性和责任心,这种社会效果也推动了印度城市社区治理的变革,促进了城市发展。因此,我国的城市管理者也应当不断提升居民的参与积极性,使其愿意参与到社区治理活动或事务中,同时要发挥其对社区公共决策的监督作用。比如在社区规划建设的讨论会和土地使用听证会上,应在公开渠道动员社区居民参与,发挥其建言献策的作用,听取社区居民的意见,提升他们参与社区的主人翁意识,体现自身参与价值,提高对社区的归属感。

   (三) 拓宽社区治理资金的来源渠道

   研究发现,当前印度城市社区合作式治理所用资金主要从以下渠道获得: 一为政府财政支出,如直接用于社区服务项目上的各类费用和存在于非政府组织和社区组织的一般经费; 二为企业、社会慈善组织募捐费用和其他非政府组织以及志愿者的捐赠; 三为国际非政府组织以及社区的捐赠,四为社区内部人员或机构给予的资金。与印度相比,我国社区发展资金的来源渠道较为单一,主要是靠政府的财政拨款。因此,我国应当拓宽城市社区发展资金的来源渠道,在发挥政府财政支持的主导作用的同时,也要动员企业和个人等社会主体的捐款支持。

结语

   印度合作式治理突出社会各成员间的人际互动,充分调动公民的参与积极性促进政府创新及改革,有利于公共资源的整合与优化。现阶段我国正处于发展的重要战略机遇期,社会矛盾凸显。社区是国家治理最基础也是最重要的单元之一,合作式治理借助 “公私合力”,使公民和政府能和谐运转,同时降低了公共群体事件爆发的概率,基于平等互惠面对共同问题,体现了社区治理的分工、协力精神。对比中印两国的国情,尽管在社会制度、民族构成、文化系统等方面存在差异,但均面临着社会资源整合和治理路径选择的问题。运用合作化思维,不断探索和尝试新技术、新手段,启发民智参与社区建设和融合,走良法善治之路是未来社区发展的重中之重,也是进一步推动智慧城市发展的前提。以印度合作式治理模式为代表的先进社区治理模式为我国社区创新建设提供了新动力,有助于实现社区管理规范化、社区沟通多元化、社区便民服务化的有机结合与一体化。

















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责任编辑:liqun
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