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法国城市边缘社区治理40年:经验与教训
2020-07-13 22:26:31 来源:《中国行政管理》2015年第5期 作者:史春玉 【 】 浏览:160次 评论:0

[摘 要] 为消减地区差异和社会不平等,法国自上个世纪七十年代以来推行了一系列针对边缘社区治理的政策活动,它们被统一冠名为“城市政策”。40 年间“城市政策”先后经历了“社区去污名化”、“社区活力激活”、“社区经济盘活”和“社区翻新和社会融合”四个发展阶段。这场政策接力运动采用的是以特定地点即边缘社区而不是特定人群为治理目标对象的“在地治理”模式。该模式在推行过程中遭遇到了一系列的问题和争议,如政策目标泛化、治理绩效平平,治理思路出现国家主导与地方分权并行的逻辑悖论。法国城市边缘社区治理经验告诉我们,“在地治理”模式是一种治理成本相对高昂的治理策略,相对理性的做法应该是采用以“人本治理”为主、“在地治理”为辅的混合治理模式。

[关键词] 城市边缘社区;“城市政策”;“在地治理”模式;“人本治理”模式

   法国城市边缘社区问题的由来需要追溯到 20 世纪五六十年代。当时,为了适应工业化和城市化发展所带来的住房需求问题,法国政府在各主要城市的郊区修建了不少高层居民小区。在 70 年代中期以前,这些社区的居民主要以工人、中产阶级和当地原住民为主,外国居民较少,社区问题主要表现为阶层和邻里矛盾。但后来,情况发生了很大变化。得益于新的城市住房政策,中产阶级陆续搬离这些高层居民小区,在其它公共交通和服务都比较便利而又接近市中心的地方购置房产;与此同时,1974 年,法国政府决定终止原来的劳工移民政策,导致以家庭团聚为名义的外国移民数量的迅猛增长,这些外国移民,被安置在那些空置了的高层建筑小区里。社区里原来简单的邻里问题开始逐步演变为种族问题。法国政府很快就开始担心:这些社区会不会变成美国《黑人暴力社区》(《GettosNoirs》)所述的那样? 法国的边缘社区治理政策就是在这样背景下被提上议事日程的。

   因为边缘社区被看作是一种危险,不仅仅在于直接意义上这是一些让人害怕和恐惧的社区,社区内居民的人身安全和生活状况都让人堪忧,更重要的是它与共和国所倡导的社会平等和社会和谐理念格格不入。国家需要在“积极歧视”政策原则指导下,发起一场“平权运动”,赋予边缘社区居民特别的权利和例外的援助,消除因为不平等问题造成的社会矛盾和冲突,增进社会稳定和融合。

   这场已经开展了将近 40 年之久的边缘社区政策以”城市政策”冠名,意在实现对边缘社区的善治,消除地区、社会不平等、促进社会融合;与此同时,在治理过程中推动公共行政范式的现代化;而在治理策略上,法国政府主要采取的是以特定地点为治理目标对象的“在地治理”(place - based)模式。

一、“在地治理”模式的法国经验

   这些城市边缘社区,法语中称之为“城市敏感地区”(Zones urbaines sensibles,简写为 ZUS)。法国目前有 751 个边缘社区,其中 717 所位于特大城市,涉及大约 450 万居民,相当于法国总人口的 7. 6%。它们的“边缘”身份主要由政府根据一定的社会和经济、地理空间特征来认定。

   这些社区,大部分位于郊区,远离市中心,住宅类型一般为整齐划一的高层楼群,公共服务设施比较匮乏且通常破败不堪。据法国城市敏感地区观察署历年的报告,在就业、收入和居民结构构成等方面,明显区别于其它地区。就人口结构而言,这些社区 40% 的人口为 25 岁以下年轻人,高出全国 10 个百分点左右;1/3的家庭为多孩子的大家庭或单亲家庭,一半左右的居民为外国移民。就业状况方面,1990—1999 年间,这些地区的平均失业率从 18. 9% 上升到 25. 4%,同期全国平均失业率则为 10. 8% 和 12. 8%;2012 年,边缘社区15 -24 岁的年轻人的失业率则高达40. 7%。这些社区39%的居民没有任何学业证书,56. 3% 的就业人员主要从事家政、劳务等体力劳动;一半左右的女性处于失业状态,即使有时她们找到了工作,也基本上是一些短期合同工或半工。2012 年这些社区的人均收入为 918欧元,同期全国人均收入则为 1260 欧元;51. 6%的家庭需要领取政府生活补助或住房援助;五个家庭中有一个家庭的收入要低于全国最低收入贫困线,低收入家庭的比例是全国平均比例的两倍。如果用通俗一点的话来描述这些社区,那就是“四多”地区:穷人多,年轻人多,外国人多,没有工作的人多。

   法国可能是欧洲最早将边缘社区问题治理提上议程并制定出一系列严肃的施政计划的国家;同时,和其它国家相比,在该问题上法国的政策也最具有持续性,40 年间虽然执政的政党已经轮替了好几次,但无论是左派政党还是右派政党上台执政,都把边缘社区的善治作为主要施政内容之一。在治理模式不同,法国采取“在地治理”模式(place - based),即致力于改造边缘社区的居住条件、生活环境和人口结构等,试图将边缘社区去污名化,改造成一个不具特别区别性的正常社区。本文将 40 年法国边缘社区治理实践划分为“去污名化”、“激活社区活力”、“盘活社区经济”和“促进社区翻新与社区融合”四个阶段。需要强调的是,这里的区分标准只是根据不同时期的政策新特色而做出的,四个不同阶段的政策内容在很大程度上都具有承前启后性,不同政策内容在每个阶段实际上都或多或少有所体现。

   1. 社区去污名化阶段(1977 - 1981)。一般认为,法国冠名以“城市政策”的边缘社区治理运动正式始于1977 年的“住房与社会生活计划”(HVS),政策目标是通过改造边缘社区的住房条件,发展完善当地的公共设施,以吸引部分中产阶级在这些地区安家,促进居民结构的多样化,从而最终使这些社区脱离边缘身份。有五十几个社区入选该治理计划。但这些政策的有效性很快就受到挑战,这些被改造的社区不仅没能吸引到中产阶级的到来,并且有批评指出改革单纯地把目标局限在改善社区居住环境方面,忽略了当地居民在改善生活和经济条件方面的需要。

   2. 社区活力激活阶段(1981 - 1993)。1981 年夏,里昂发生了严重的郊区骚乱事件,过后,执政的左派政党出台了一系列针对边缘社区及其人口的政策,包括社区发展计划(DSQ)、青少年社会融入与就业地方帮助计划、犯罪预防国家委员会(CNPD)、教育优先发展地区(ZEP)等。这轮改革部分程度上是对前期的边缘社区治理政策的矫正。除继续就边缘社区空间和居住条件进行改造外,社会党政府把促进就业和公民平权作为新一轮治理政策目标。1984 年,148 个社区被认定为“社区发展计划”的支持目标。这一期的治理方案强调地方在边缘社区治理过程中的核心角色,治理对象以社区为单位,各社区所涉市长被认定为第一负责人;中央政府成立“城市社会基金会”(FSU),就国家层面对治理社区进行特别财政援助;为避免治理过程中部门分割、各自为政现象的出现,成立“城市问题中央部委协调委员会”(CIV)。与此同时,中央成立专门机构就政策效果进行总体评估并对下一步的改革提出理论引导和建议。

   法国在 20 世纪 80 年代末面临着严重的失业率和由此引起的一系列的社会问题,1990 年,里昂郊区以一位年轻人的死亡为导火索,再次发生严重骚乱。密特朗政府将边缘社区治理问题作为国家的首要问题来抓,国家对这些社区的治理力度大大加强。边缘社区治理进入实实在在的制度化阶段:成立“城市部”(Min-istere des villes),负责指导、协调各部委、中央和地方的政策和行动,该城市部则成立一个由议员、学者、专家、高级公务员、社会组织代表构成的专门的”城市政策评估委员会”,就政策的内容、实施条件、效果与目标的对应程度做出评估。其次,“城市政策”(la Politique de laVille)主张正式提出,“社区发展计划”(DSQ)被“城市社会发展”计划(DSU)所取代,政策目标单位不再是所涉边缘社区而是该社区所在的整个行政区划(L’ag-glomeration),原因在于政府认为以社区为单位进行治理并不能有效地解决问题,比如以社区为单位创造就业的政策实际上给社区失业者提供的工作机会非常有限,如以整个行政区划为改革目标则会产生不同的逻辑效果。1991 年政府出台《城市指导法》,再次强调阶层、种族混住政策,要求人口在20 万以上的市镇应建设不少于 20%的社会保障房。该法同时强调“居民参与”在社区改造过程中的必要性。

   3. 社区经济盘活阶段(1993 - 1999)。这一时期法国政府对边缘社区治理的政策目标特色是繁荣当地经济,通过经济发展来促进就业,消减贫困和其它社会问题。在治理手段上,对边缘社区分门别类进行有针对性的重点治理。1994 年,13 个边缘社区被指定为问题特别严重地区,由“城市重大项目计划”(GPU)特别负责。1996 年,朱佩(A. Juppe)政府出台“进一步推进城市发展政策协定”(PRPV),将城市边缘社区划分为三类:城市敏感区域(ZUS),城市复兴区域(ZRU)和城市经济特区(ZFU)。治理重点放在改善社区公共服务,社区治安和社区经济发展方面。后两者主要体现在“社区警察政策”(PDP)与城市经济特区政策上,是典型区别于以往边缘社区治理政策的两项新的改革内容。在治理的政策工具上,1993 年法国政府提出“城市合同”制(contrat de ville):就 200 多个边缘社区的住房、环境、教育、交通、安全、文化、体育设施及其它公共服务和设施问题,中央、地方政府和各社会企业、组织共同签订一份为期三年可续签的协作合同。中央建立“城市发展部委联合基金委”(FIV),基于“城市合同”对各边缘社区进行专项财政援助。

   4. 社区翻新与社区融合阶段(1999 - 至今)。从2000 年左右开始,法国的边缘社区治理政策发生了转折性的变化。中央政府空前地加强了对这些社区治理的财政援助和行政干预,以至于观察者认为边缘社区治理进入中央集权年代。 这一时期政府的政策目标一是改造边缘社区的空间环境质量即进行社区翻新,二是推进社会融合。至于实现手段,边缘社区治理研究专家 Epstein 概括为“旧房拆除(Demolition)、税收减免(Exoneration) 和财政转移支付 ( Perequation)”。1999 年,法国政府颁布《国家城市翻新与融合行动计划》,决定就 2000 -2006 期间投入 50 亿欧元致力于改造80 个情况视为最糟糕的边缘社区。中央政府的决心到 2003 年达到了巅峰性的体现。这一年,政府出台《保诃老法》(la Loi Borloo),提出《城市翻新国家行动计划》(PNRU),决定在 2004 - 2013 年间投入 120 亿欧元致力于边缘社区建设。具体措施包括:第一,政府计划在该期间在 400 个边缘社区投入 4 亿欧元拆除 25 万套旧房,修建 40 万套廉租房;第二,将原来的城市经济特区扩展到104 个,对进入这些社区的企业实行税收减免政策;第三,对这些社区实行财政转移支付政策。与此同时,中央成立“国家城市翻新办事处”(ANRU)统一负责财政拨款分配问题。同年,即 2003 年,法国成立“敏感地区国家观察署”(ONZUS),收回 90 年代下放的政策实施效果评估权,按照统一的评估标准就全国各地新政策下边缘社区治理效果进行统一评估。

   在经历了 2005 年的大城市郊区骚乱事件后,法国政府对《保诃老法》的政策内容进行了部分的反思,国家政策重心除改造社区空间面貌外,也增加了社区内的突出社会问题的治理的内容。政府在次年出台《城市社会融合合同》(CUCS),取代此前的《城市合同》;2007 年成立“社会融合和机会均等国家办事处”,主要是针对郊区年轻人的就业、教育培训等问题;2008 年,萨科齐政府出台《郊区希望计划》(PEB),该计划提出三项重点治理内容,即提高教育质量,改善社区治安状况和交通条件。

二、法国“在地治理”模式的有关主要争议

   (一)政策目标问题

   为数众多的观察者,包括官方边缘社区治理评估机构,认为 40 年间法国对边缘社区的治理政策目标实际上是模糊不清、错综杂乱的。尽管从表面上看,自1977 年以来,政府对边缘社区的治理始终是围绕着改造社区居住环境、完善社区公共服务及基础设施、提高居民生活质量、实现社区人口结构多样化等几个方面来进行的,通过这些措施,以图将边缘社区改造为正常社区,从而在根本上弥减社会和种族间的不平等。但“城市政策”在日后逐步推行的过程中,无论是其宏观性目标还是其阶段性具体性目标,都被日益扩大化和复杂化最终导致模糊化,不可辨认与解读。

   从其宏观目标而言,尽管在官方的修辞中,这是一场将持续数代的持久的社会“平权运动”,但实际上在边缘社区治理政策推行过程中,法国政府还赋予其其它宏大的目标和期望。在 20 世纪 70 年代政策发起之时,边缘社区治理就是承担着激活“地方民主”的政策实验任务的;80 年代初法国开始推行权力下放行政改革运动,这些边缘社区就成为中央与地方分权的重要的政策试验点;此后,随着新公共管理运动的兴起和发展,1990 年代法国政府在前两项政策目标之外,又把对边缘社区的政策作为国家现代化、公共行政理性化等新的行政模式的先期实验尝试,如果取得良好效果,以后可在全国普及。从这个意义上而言,边缘社区治理行动已经远远超出其应有之义,成了法国政府政策试验的“小白鼠”。换句话说,”城市政策”究竟是“一项辅助性政策(une politique substitutive),目标在于解决国家一般性政策下解决不了的边缘社区及其人群问题?还是一项实验性政策(une politique incitative),目标在于对国家的一般性政策改良做出试探、启发和示范作用”?政策目标的扩大化必定会消蚀其可辨识性而最终导致政策本身变得难以解读。90 年代初,“城市政策”评估委员会成立后不久,其执行主席和首席报告人对“城市政策”的目标各执一词,最终各自撰写一份评估角度和侧重点互不相同的报告,前者就事论事,就“城市政策”的执行情况和实施效果进行评估;而后者则把“城市政策”当作国家现代化的先行试验对其做出评估。这种分歧同样体现在政府评估报告与社会上独立或者半独立性评估机构的报告之间。政策评估问题上的意见分裂,又造成国家在对边缘社区的治理内容和手段上摇摆不定,变幻无常。

   就其阶段性目标而言,一方面因为时局或者施政者理念差异而时常变幻不定,另一方面,其治理对象、内容也越来越宽泛。40 年间,除涉及的边缘社区由最初的 50 个扩大到今天的 751 个外,法国政府对这些社区的政策内容日益拓宽,新的治理议题陆续不断地被提出来,政策目标包揽政治生活、社会融入、经济、住房、就业、教育、医疗、治安、交通等等,国家意图对边缘社区进行全面、彻底治理,却逐渐迷失在其过于庞杂的且变幻不定的政策目标中去。尽管国家对边缘社区的财政投入是 40 年前的 15 倍,但却被批评为是“撒胡椒面”式的政策疗法,政策收效甚微,甚至被认为“对其失败是不可能视而不见的”。

   (二)“在地治理”与“人本治理”之争

   “在地治理”模式与“人本治理”模式的直接政策目标基本上是一致的,都是为了缩小社区差异和社会不平等,但两者在治理策略上是截然相反的。

   “在地治理”模式以社区为目标对象,通过改造社区居住环境、完善社区公共服务和设施、发展社区经济、创造尽可能多的就业机会等手段实现边缘社区去贫困化和公共服务均等化,从而从总体上提高社区档位。国家在治理的过程中起主导作用,是一种以强势外力介入的方式试图改变特定地区的整体面貌,而当地居民则在改造过程中处于被动接受援助的地位。
   “人本治理”模式以边缘社区的贫困居民为治理对象,主要有两种实现手段。一种是通过特定的住房、经济援助等政策,帮助这些居民搬迁到居住环境较好的社区,使其能够享受到更好的医疗、入学、就业等方面的服务。这是一种遣散治理策略,不在于对社区品质的改造,而在与国家通过一定的政策援助,将边缘社区条件最困难的居民分散迁徙到其它条件较好的正常社区中去,以改变边缘社区贫困人口过分集中的情况。第二种手段是进行社区居民赋权,即进行充分的权力下放,赋予社区居民自我组织自我发展的政策制度空间。赋权的过程意味着居民对社区发展的规划、实施、监督和评估的全方位介入,是一种以尊重社区居民愿望,强调居民主动参与边缘社区发展活动中的互动型治理模式。通过民主参与调动居民的积极性和创造性,增强其自身发展能力,建立可持续发展的社区去边缘化机制。

   法国政府主要采取的是“在地治理”模式。尽管自80 年代起,“社会混合”政策(la mixité sociale)时不时地被政府提上重要的议事日程:一方面,鼓励中产阶级到边缘社区安家;另一方面,扩大中产阶层和富人阶层聚居社区廉租房(HLM)的数量以安置贫困人口,但从前文陈述的法国的政策脉络所示,其核心治理策略仍是“地点式”的,并且这种治理策略在 2003 年被《保诃老法》强势的“城市翻新”政策进一步确认和强化(治理重点放在边缘社区住房改造上)。

   相比较于“人本治理”的遣散模式,“在地治理”模式的优点是可以将边缘社区囊括到城市化进程中去,避免这些社区成为人去楼空的“鬼城”。但“在地治理”模式也有其问题。质疑之一是关于政策的公平性问题。国家以地域特征为标准进行持续不断的大量的财政和政策援助,其它同样生活在困境之中甚至情况更为恶劣的居民因为不在边缘社区居住而享受不了这些政策福利。政策本身是否有失公允? 是否会激起其它地区贫困居民(如生活境况越来越恶劣的农村居民)的不公平感?质疑之二则是政策效果问题。2002 -2012年间,法国政府共投入大约450 亿欧元到边缘社区问题治理上,但这些社区和其它地区的差异并没有被消减:2007 年,边缘社区家庭的平均消费能力是全国平均水平的 56%,而这个数字在 2002 年为 58%。2009 年,边缘社区收入低于贫困线的人口比例是全国平均比例的 2. 4 倍,失业人口比例为 18. 6%,是同期全国失业人口比例为 9. 2%,2003 年两者则分别为 17. 2% 和 8.1%,六年间边缘社区人口失业率的增长速度实际上高于全国人口平均失业率的增长速度。这些社区25 岁以下的年轻人为最大的涉及群体,2009 年,43% 的青年男子、37%的青年女子都处于失业状态。与此同时,边缘社区的教育水平也并没有得到改善,越来越多的青少年中学会考失败拿不到文凭:2005 年,中学生的毕业平均分数为 11. 7/20,到 2009 年,平均分则降到 9. 6/20。 质疑之三是这些社区的可治理性问题。因为边缘社区自身的特点,社区居民一旦经济条件得到改善有能力搬到其它地方去,一般都会搬走,别的地方经济更困难的家庭则随之搬进来。如是循环,边缘社区始终成为贫困人口聚居地,旧的贫困人口刚搬走,新的更加贫困的更需要政府援助的人口马上搬进来,这些社区就像是一个可怕的黑洞,无论国家投入多少的援助资源,其总体情形都在日益恶化。

   一些观察者因此提出“人本治理”策略:法国政府应该调整其边缘社区治理政策,改变一味地把对边缘社区援助重点放在财政和制度投入上的做法,而是应该创造有利条件和优惠政策帮助边缘社区居民迁居到其它地方去,甚至效法美国的“公民赋权”做法,协助边缘社区及其公民拥有自我发展的能力。

   (三)国家主导与权力下放的政策悖论

   法国的“城市政策”是由国家发起主导干预的一场接力运动,呈现出一定的国家意志主义特征。但如前文所言,在政策目标上,它又是一场国家公共行政现代化和理性化改革的政策实验运动,因此“城市政策”在推行的过程中,自然而然地采用了新公共管理运动的一些治理理念和治理工具,如权力下放,建立扁平化治理结构,实现参与主体多元化、推行项目合同制,倡导居民参与等等。国家主导与权力下放未必就一定是对立的矛盾关系,关键点是如何处理好国家、地方、社会各参与主体间的权责划分问题。英国 1997 -2010 年间由布莱尔政府发起的边缘社区治理运动也是在国家的主导干预下进行的。但在这个过程中,英国政府能够严格地对参与各方的权责进行清晰的划分,并能够切实地把权力下放到地方:国家是宏观政策制定者和政策执行效果监督问责者,但政策的具体执行和运作则被下放到地方。具体做法如下:第一,国家就消减地区差异制定100 多个左右的政策目标,伴之以具体的最低项目内容指标;在地方实行跨部门协同合作制度,地方政府和各公共服务/事业机构(学校、警局、就业中心、社会服务机构、社会住房中心等)共同签订一份《地方策略性合作伙伴关系》,针对国家政策目标内容共同拟定起一份行动计划,需持续向政府监督部门做国家指标完成情况报告,此外,《地方策略性合作伙伴关系》的执行情况受国家审计委员会的年度考核,考核不合格者将受到惩罚;第二,地方建立起社区发展指导委员会,由地方议员、政府机构和公共事业服务机构负责人、居民代表组成,后者需占委员会成员多数,就目标治理社区的发展计划和当务之急的项目共同协商做出共识性决策。 地方机构的能动性和参与度得到了保障,国家与地方政府、社会机构之间的真正的多元合作关系就得以实现。据 2010 年英国政府机构的评估报告,英国88 个城市边缘社区在系列政策治理下,社区经济、教育水平得到了很大的提高,犯罪行为减少,地方治安得到明显改善。如 2001 - 2007 年间,入室盗窃减少了一半,学生考试通过率比过去增长了三分之一,就业率也提高了好几个百分点。

   但作为典型的福利型国家(L‘Etat - providence),法国受制于自身官僚主义行政文化、中央集权式的行政组织框架和运作模式、公共机构和公民社会关系疏离等历史传统,政府意欲通过边缘社区治理实践来实验新公共行政理念和行政范式,但其实验过程及其结果是很难脱离“路径依赖”因素的干扰的。

   “城市政策”意欲为一场由公共行动主体(国家、大区、省、市镇)和私人及社会行动主体(企业、社会组织、居民等)共同参与的治理运动。在法国这样一个部门本位主义和官僚主义都比较严重、国家与社会合作关系不是那么密切的国家,多主体治理模式在运行过程中所产生的第一个问题就是经过清晰的权责界定之后的各组织机构间的合作协调问题“在城市发展问题上所涉及的所有的领域,要不同参与主体之间进行合作是非常困难的事,每个人都按照自己的逻辑维护自己部门的利益。”首先是省长和省建设局局长的矛盾,省长在法律意义上是国家公共服务下放后的组织协调者,但建设局局长认为城市发展是他的职责权限;省议会在“城市政策”中基本上是缺席的,仅仅在 2000年被邀请签署《城市合同行动计划》,但省议会又往往不愿意签署这个合同:如果签了,接下来会被请求对”城市政策”进行财政援助? 涉及到基层,因为具体拨款到哪个社区,在合同签订过程中也是争论不休。 为了解决权力下放过程中的部门与各参与主体的合作协调问题,法国政府绞尽脑汁,从 90 年成立“城市部”以来,20 年间,先后成立了 20 个中央部委级的边缘社区问题治理指导协调机构,还不算地方上各式各样的起着类似功能的公共组织。由此又产生第二个问题,即越来越膨胀的官僚主义倾向和低效的制度运作效率。

   另外一个突出的问题是居民参与问题。扩大居民参与是边缘社区治理过程中的一项重要政策内容。上个世纪 70 年代以来法国政府也不断通过立法和制度化建设等手段来加强地方居民在社区发展建设中的作用和角色,并进而推动地方民主的发展。社区陆续建立了社区居委会、青少年理事会、老年理事会、参与式预算等等旨在推动社区自治的组织和制度。但居民参与程度一直不甚理想。一方面,大部分地方议员因为害怕居民参与会威胁到自己对公共事务的权力影响而对其持相当保守的态度,通过立法形式对居民在地方事务上的决策权设置种种的限制;另一方面,因为参与过程与结果流于形式,社区居民对这些参与制度的效用也充满怀疑,因而对参与活动相当冷漠,缺乏热情。特别是 2003 年,《保诃老法》规定居民人口超过三万以上的社区必须建立社区居委会,但同时又把它置于市议会的托管之下,在部分观察者看来,实际上是地方民主的一种倒退做法。

   国家干预与地方分权的政策悖论与张力在2000 年以后得到强化。这个时期国家对城市边缘社区的政策可分为两条线。第一条线,国家加强了对边缘社区治理的直接干预和调控。在中央和地方的合作关系上,设立“一窗式”的财政管理体制,由“城市翻新国家办事处”(ANRU)代表中央政府和地方市长直接签订社区治理合同,而在过去,这个发展计划则是由国家 - 各部委- 地方各级政府 - 各社会主体共同商议签订的。其次,国家对边缘社区治理内容也进行了具体的整齐划一的硬性的规定:边缘社区治理的核心目标一是改善社区的住房条件,二是分散社区弱势群体的集中程度,实现两项目标的方法策略则统一为拆旧房、建新房,实行税收免减政策以发展地方经济扩大小康家庭、中产阶级在这些社区的比例。地方上失去了在边缘社区治理问题上因地制宜的策略和目标手段选择自主权。

   第二条线,2000 年初开始,国家持续推动权力下放的力度。2002 年,法国出台《社区民主法》,重申公民的知情权和城市规划过程中居民参与的必要性。另规定人口两万以上的社区必须要建立居民自治组织即居民居委会。2003 年,法国进行了一场旨在推动权力下放的修宪改革,地方将在经济、就业培训、住房、交通、社会保障、教育文化等方面享有更大的自主权。这次修宪活动的另外一个突破之处是建立地方公投制度(Ref-erendum local),赋予居民就地方公共事务决策的集体票决权。

   由此可见,在边缘社区治理问题上,法国政府一方面意图加强地方自治,推动“公民赋权”,另一方面却又试图使“国家回归”到社区治理中去。前者意欲充分激活来自社会的潜能和创造力,后者则又透露出国家对地方组织、社会组织和公民行动力的怀疑。这是自相矛盾的两条治理思路。政策在实际推行中,国家强势干预模式必将逐渐吞噬地方和社区的自主发展空间。法国边缘社区居民参与流于形式的事实也证明确实如此。

三、法国“地方治理”模式的教训

   自 1981 年法国政府首次对”城市政策”进行评估以来,几十年间各种政策绩效评估报告年复一年地重复着”城市政策”失败的结论。尽管一位政府官员曾言“不要一味地指责城市政策,如果没有它,我简直不敢想象这些社区的情况”,但官方评估报告公布的数据又确实显示法国边缘社区的总体情况是呈日益恶化的趋势。

   “在地治理“模式的思路实际上是把边缘社区当作一个微观社会进行总体性改良,但边缘社区不仅凝结了几乎当代法国变动社会中的所有问题和挑战,它们还有其自身各种复杂的独特问题如外国移民问题等,实现“城市政策”目标的艰巨性也就可想而知。其次,“在地治理”模式是一种单纯外部性“输血”的治理模式,居民的能动性和自我发展能力没有被充分激活,当地社会的运作基本依靠政府和社会组织源源不断的支持,而同时,因为法国边缘社区房租低廉且以公共廉租房为主,又自然而然地会吸引源源不断的贫困人口到这些地方安家,这在很大程度上都增加了对边缘社区的治理成本和治理难度。

   由此可见,要实现对贫困或边缘地区的善治,“人本治理”模式应该是一种应该优先考虑的理性做法,同时辅助于“在地治理”模式。但这将是一个涉及国家与地方以及社会如何合理分权、合作的问题。理想的做法是国家应对这些社区充分赋权,但同时又能够给予其足够的政策、财政和其它技术、专业人才等方面的支持。



















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责任编辑:liqun
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