中国政府购买服务肇始于20世纪90年代, 兴起于2007年之后。2013年起, 在地方政府多年积累经验的基础上, 中央政府开始从更高层面予以规范和推行。最具代表性的表述集中于2013年9月颁布的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》 (下简称《指导意见》) 。该意见直接推动了2015年底《政府购买服务管理办法》 (暂行) 的出台。

      本文无意探讨具体的购买程序及绩效评估, 而试图以《指导意见》为切入点, 从政府的角度反思中国政府在实现购买服务战略目标进程中存在的更为基础性的问题。在开篇论述购买服务的重要性时, 《指导意见》即指出:“与人民群众日益增长的公共服务需求相比, 不少领域的公共服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题。”为解决这些战略性问题, 购买服务成为其中的一剂良方。紧接着, 该意见为购买服务做了背书:“实践证明, 推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径, 对于深化社会领域改革, 推动政府职能转变, 整合利用社会资源, 增强公众参与意识, 激发经济社会活力, 增加公共服务供给, 提高公共服务水平和效率, 都具有重要意义。”购买服务优势的表述略显凌乱, 与上述问题之间也未严格一一对应, 但透过某种互文性仍能理出其间的逻辑关联:通过提高公共服务水平和效率来解决质量和效率不高的问题;凭借整合资源与增强公众参与意识以弥补公共服务规模之不足;透过增加供给实现公共服务均衡发展。于是, 本文追问的问题就转化为:这三个潜在因果判断的链条是否牢靠?如果没有那么牢靠, 政策制定上应当如何查漏补缺?

      他山之石, 可以为鉴。西方发达国家购买服务的历史要长得多。在西方漫长的慈善思想史中, 民间慈善和政府公共服务分属于两个各自独立的福利供给渠道, 后者一般不会资助前者。联邦或中央层面更是如此 (Ginsberg, 2001) [1]。二战以后, 欧美构建了国家主导、强调充分就业、社会权利以及 (社会) 保险高覆盖率为主要特征的福利国家模式。但随着20世纪70年代爆发的石油战争, 发达国家财政收入锐减, 该模式难以为继。为降低政府运行成本、提高公共服务供给效率, 作为重要政策工具的购买服务得以广泛实施。新自由主义为其提供了重要的思想支撑, 其主要观点包括: (1) 在逐利本性驱使之下, 高度科层化的政府会通过垄断抬高服务成本, 从而使服务供给效率降低。因此, 唯有引入市场竞争机制方能消除弊端; (2) 为减少政府的过多介入, 西方福利思潮中日益强调个人、家庭以及非营利组织、企业等的责任与参与, 从而塑造出界限模糊的福利多元主义模式。

      相较而言, 发达国家和中国在购买服务大规模兴起的背景方面差别较大:首先, 前者是在国家主导的全面高福利迈向多元福利主义进程中出现的, 后者是从少部分人的高福利向近年倡导公共服务均等化转型过程中产生的;其次, 前者从权利本位转向强调责任和权利并重, 后者则是在权利发育尚不成熟之时强调责任共担;再次, 前者奠基于非营利部门较为成熟以及政社高度分离等传统之上, 中国明显缺乏这些传统;最后, 在多元主义发达国家, 非营利组织和企业有同等的竞争权利和机会, 而在法团主义发达国家, 尤其是北欧国家, 非营利组织一直是承担主体。在新自由主义思潮影响之下, 企业越来越多地参与购买服务。不管怎样, 针对不同参与主体, 政府通常会通过差别化税收政策加以调节。而在中国, 发育尚不成熟的非营利组织和那些经国务院批准免予登记的非营利组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位, 依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量等处在同一竞争起点, 且无明确的差别化税收调节手段。

      但是, 购买服务能够降低服务递送成本、提高服务效率、增强公众参与意识等“共识”不仅是《指导意见》题中应有之义, 也是中外购买服务实践中关注的核心命题, 符合新自由主义的理论假设, 即购买服务能够通过打破政府垄断公共服务, 透过公众 (尤其是非营利组织) 的参与而降低成本和提高财政资金的使用效率。因此, 这就使中西购买服务之间有了比较的基础。通过比较反思中国购买服务的战略目标, 能清醒认识并克服中国购买服务所面临的挑战。至于购买服务是否能解决公共服务发展不平衡的问题, 则属于中国不同地区之间经济社会的巨大差异所引发的特有现象了。

      该问题在一定程度上困扰着西方学术界和实务界, 至今也没有固定答案。发达国家购买服务的初衷之一是通过市场竞争降低公共服务供给的成本, 进而提高效率。大量文献证明了这一点, 甚至在发展中国家, 如柬埔寨 (Bhushan等, 2002) [2]。但持不同意见者认为, 在二者的过渡链条中, 显然存在三个障碍: (1) 如果参与购买服务的主体数量不足, 新自由主义充分竞争的假设就会落空。一旦竞争不足, 服务成本就未必降低, 效率也未必提高。 (2) 与企业产品不同, 有的公共服务往往很难进行绩效测量, 尤其难以通过精准定价有效控制和评价服务成本。这样一来, 政府只好求助于严格的核算控制、申请和汇报程序。这不仅没有给政府提供有效的监管手段, 还增加了非营利组织的成本 (Dehoog, 1985) [3]; (3) 对政府部门来说, 管理如此多领域、标的迥异的合同并履行监管职责并非易事。有官员认为, 与其管理这么复杂的合同, 不如依靠自上而下的行政指令提供服务更为便捷, 成本也更低。一项对美国628个市政府1992—1997年间服务供给的实证研究显示, 44%的服务一直由政府提供, 27%的服务则稳定地通过购买服务实现, 18%的属于新增购买服务合同, 但11%的合同则从原先的政府购买转由政府直接提供。这反映出购买服务并不总是能取得成功。 (Hefetz等, 2008) [4]该研究者还通过International City/County Management Association (ICMA) 的数据发现:1992、1997、2002三个年份中, 政府直接提供服务的比重分别为54%、50%和59%, 完全购买服务的比例分别为28%、33%和18%, 公私混合提供的比例分别为18%、17%和24% (Warner等, 2008) [5]。由此可见, 认为购买服务能降低成本、增加效率的说法并不一定准确, 否则政府直接提供服务的比例不会上升, 购买服务的比例也不会下降。还有研究者认为, 在购买服务中, 由于政府掌握合同的最终控制权, 受益人群的参与度也不高, 市场化运营存在不足, 且很难在服务效率和市民满意度之间达成有效平衡, 因此有必要进行多种模式的探索。 (Warner等, 2008;Boyne, 1998;Warner, 2009) [5—7]总之, 关于购买服务一定能降低成本、提高资金使用效率的命题, 争论从未停止过。

      为尽可能克服上述障碍, 发达国家和地区采取了混合递送服务的方式, 而且更加强调受益人的需求、权利与利益, 完善法律政策等技术环节, 强化合同管理, 从而提高服务效率。以德国为例, 在雷根斯堡市, 市政府青少年与家庭局有170名工作人员, 其中100人是社会工作者。为避免非营利组织为在校学生提供低质量服务, 市政府青少年与家庭局会定期检查合同履行情况。全市40所学校, 该局至少在22所学校中派驻了工作人员, 通过与孩子的密切互动了解情况。该局还接受社会工作者、受益人群以及公众的举报。近年来, 每年约受理500起投诉。严重的可以到家庭法院起诉, 甚至剥夺父母监护权。①再例如, 香港地区曾颁布16项《服务质素标准》。该标准依据以下四项原则规定了福利服务单位应具备的质素水平:明确界定服务的宗旨和目标, 运作形式应予公开;有效管理资源, 管理方法应灵活变通、不断创新及持续改善服务质素;鉴定并满足服务使用者的特定需要;尊重服务使用者的权利。这些原则列出了福利服务的核心价值。在服务量标准方面, 每类服务均于其津贴及服务协议内订定有关服务量标准的要求。《服务量标准》为衡量每类服务的一些基本服务表现指标, 各项标准均以服务单位所属的服务种类而订定, 指标包括收容率、已登记会员的数目、个别护理计划完成比率、小组活动的平均出席率、已举办活动的数目等。再以德国为例, 20世纪60年代, 与社会福利问题有关的业务从行政法院体系中分离出来, 专门分配至社会法院管辖, 而社会法院体系免诉讼费用。若投标者感觉受到歧视, 可向州调解厅投诉。若对一级审诉结果不服, 可向法院起诉。一旦有人申诉, 购买程序就会暂停, 直到复议与诉讼程序结束, 才可以签订合同。若已签订合同, 则不得再申请复议。这些措施为购买服务合同的顺利签订和履行提供了法律保障。

      西方社会购买服务中面临的障碍在中国表现得更为突出, 主要表现在六个方面。 (1) 长期以来, 中国政府和事业单位直接提供服务, 非营利组织发展空间有限, 对其培育和能力建设跟不上, 有能力承接购买服务的组织数量远远不够。而且, 一个地方的购买服务资金只用于支持本地组织, 跨地区竞争的制度障碍使得竞争不充分, 各地定价机制也较随意。 (2) 一些有关系的组织更容易拿到购买合同。这种特殊主义使得竞争并不充分 (韩俊魁, 2015) [8], 从而难以降低资金使用效率。 (3) 目前自上而下编制规划需求目录的通行做法, 使得购买服务紧紧围绕政府需求进行, 而未必能保证购买资金总是有效瞄准受益人群。 (4) 很多地方购买服务经费预算均不支持办公行政费用、人员福利和硬件设备, 此外还向购买服务资金征税。这对于少数官办组织以及企业来说不是大问题, 但对于大多数非营利组织来说, 为覆盖服务成本, 尤其是为留住人才, 不得不变相用假发票套现。某非营利组织负责人告诉笔者, 若购买资金中没有30%及以上的人员办公费用, 他们一般不愿意承接服务合同, 否则会入不敷出。实际上, 政府购买服务资金预算中几乎不太可能留出30%的人员办公费用。这样一来, 为了组织生存, 这些费用只好部分转嫁到其他服务成本中去, 从而使服务缩水。因此, 看似政府因不支持必要的服务成本而节约了成本, 但实际上导致服务质量低下。 (5) 目前, 购买服务的财政资金以财政年度为周期, 但并未考虑到不同目标人群的需求周期。长期服务类组织也不愿进行硬件投入和开展长期服务规划, 短期倡导类组织的活动也很难取得长久效果。总之, 长期合同和短期合同不平衡好, 就会影响到服务的效果。在德国雷根斯堡市, 我们了解到, 在单一供应商的情况下, 有的非营利组织和政府之间的购买合同从20世纪70年代执行至今, 只是内容略有调整。这就最大限度地保证了服务的稳定性。 (6) 中国目前购买服务尚处于起步阶段, 别说较为规范和统一的服务质量标准, 甚至绩效评估、退出、投诉等技术标准都远未完善。因此, 购买服务资金的使用效率难免打折扣。

      购买服务的关键问题并不在于谁来提供服务。因为好的政府、企业、非营利组织都有提供高质量服务的可能性。不好的政府、企业、非营利组织提供的服务肯定很糟糕。但公共选择理论认为, 政府会出于私利而垄断服务提供权或者寻租, 从而在很大程度上排除其他主体进入的可能性。更何况, 再好的政府提供再高质量的服务, 其成本也很难控制, 依然有其无法克服的弊端。这一理念其实承自启蒙运动的思想家。约束国家这一必要的恶才是政府购买服务的本质所在, 因为这是一种重要的分权方式。因此, 尽管存在这样或那样的问题, 西方发达国家仍广泛开展购买服务。

      如此一来, 又产生了另外一个问题, 即合同发包的决定权在政府, 如何在通过最大限度的公众参与以限制政府专权的同时, 避免非营利组织的工具化倾向?从民主治理的视角来看, 有研究者认为, 购买服务排除了民主的公民权责 (democratic citizenship) 、公民参与以及公共利益的可能性。以自利作为公共行动的内驱力, 显然是一种错置 (Deleon等, 2002) [9]。萨拉蒙对此略表怀疑, “政府能够使用的问责和控制工具, 经常比预想的要弱得多”, 但也同时指出, 必须由公众从政治程序上确定优先发展的事情, 而不是将其排除在外, 并将主导权交给参与购买服务的私人部门 (萨拉蒙, 2008) [10]114、119。还有研究者认为, 新的数据表明美国地方政府越来越注重在服务递送过程中在市场化与公民利益之间保持平衡。[11]

      在新西兰购买初级卫生服务的过程中, 非营利组织就提出了大量相关问题:非营利组织的合同被卫生部以及行政区健康董事会所掌控, 非营利组织很少有机会接触更新的合同;非营利组织创新的想法很难被董事会采纳;合同管理者经常更换导致的沟通障碍等。为解决这些问题, 新西兰相关部门积极推进和资助者的良好沟通及畅通关系的维系。一年两次非营利组织论坛, 以及在区域、地方层面举办更经常化的论坛、交流试验项目都有助于增加公众参与。此外, 政府还设立奖项鼓励非营利组织进行创新。在德国上巴伐利亚州, 州层面设有调解委员会。调解委员会共有11名委员人, 政府和非营利组织双方各派5人, 选1名大学教授任主席。双方就购买服务合同僵持不下时, 主席就享有决定权。这些举措为公众知情和参与提供了必要的沟通机制。此外, 为增加购买服务的透明度和公平性, 以及使购买服务和公众参与相结合, 西方发达国家的非营利组织还联合起来, 争取和创造与政府更多的对话和沟通机会, 通过开展游说给决策者施加压力。

      在中国当前的购买服务实践中, 政府绝对强势。例如, 在笔者参与某市购买非营利组织项目评审中发现, 尽管不少组织的预算有不合理之处, 但政府官员的做法更令人惊讶, 直接进行一刀切, 每家中标组织只给五万元。有的地方政府甚至食言, 不按合同兑现资金。而且, 在项目设计、招标以及后续的管理、评价过程中, 非营利组织几乎没有任何参与, 也几乎没有讨价还价的权利。即使参与竞标的组织觉得程序、结果不合理, 也无人敢和发包方叫板。非营利组织为了拿到合同, 会看政府官员的脸色, 甚至有的组织甘愿成为政府简单跑腿的工具, 从而背离了组织使命。其次, 经常能看见企业另外登记注册成民办非企业单位参加政府购买服务。市场资本嗅到了其中的商机, 而一些政府官员急于见到政绩, 因此一拍即合。这些组织的营利性动机相当强烈, 不仅拿政府购买服务的资金, 还通过企业赚钱。这足以将许多势单力薄的公益组织排除在外。政府背景的组织或和政府官员关系较好的非营利组织持续拿到合同, 组织规模不断扩大, 但这些组织仅仅是庞大的组织, 始终无法成为强大的组织。更为重要的是, 在购买服务评标过程中, 受益人群处于尴尬的缺席状态。于是, 就出现了两个工具化现象:即政府将非营利组织工具化, 后者再将受益人群工具化。这样一来, 购买服务与非营利组织和受益人群的参与相背离, 社会资本逐渐边缘化。

     此外, 在许多西方发达国家, 购买服务资金经议会批准后, 交由各部门负责执行, 因为这些部门最了解自己领域非营利组织的业务, 便于用适合的指标体系进行考核。在中国, 则出现了立场的转换, 即从原来以民政、卫生等为主导的购买服务部门, 转向财政部门主导。前者是提供弱势群体照顾、基层民主、非营利组织登记监管以及公共卫生服务的部门;而财政部门似乎持专业主义和技术主义立场, 距离民主、弱势群体等较远。这种做法使那些和弱势群体密切相关的政府部门自主操作的空间变小。

      发达国家政府投入购买服务的资金量很大。笔者2012年在德国考察发现, 仅上巴伐利亚政府为35100名残障人士、13 800名老人、少数无家可归者、毒品成瘾者以及有心理障碍者拨付的资金就高达11亿欧元, 占该区年度预算总额的四分之一。所有服务被分为88个具体类别, 按照社会法典之要求, 委托3 000个服务机构来实施。在本世纪初的新西兰, 有近50%的公共卫生资金流向非营利组织。

      而且, 在西方发达国家, 购买服务往往是全局性的, 既有政府全国性的统筹、非营利组织的跨地区竞标, 也有网络性组织进行资源配置, 还能保持非营利组织的灵活、自主参与。例如, 1993年新西兰开始进行大规模卫生改革, 旨在通过公共部门和私人部门竞争的方式把市场逻辑引入卫生体系。进入21世纪以来, 工党主导的政府开始又一轮大规模改革, 即建立21个行政区健康董事会 (District Health Boards, DHBs) 和调整补偿标准。成立行政区健康董事会是为了整合资源, 但却增加了交易成本。为进一步整合卫生资源、改善卫生服务以及增加政府资助的力度, 新西兰政府于2002年提出初级卫生转移策略 (New Zealand’s Primary Health Care Strategy, NZPHCS) 。该策略非常复杂, 既包括初级健康服务组织变化, 也包括补贴服务层次和方法的变化, 政府按人头支付的资金持续增加。这些举措均是为了改善服务质量。2005年, 政府成立了77个初级卫生组织 (Primary Health Organizations, PHOs) , 由全科医生、初级保健护士以及其他初级卫生保健提供者等组成。这些组织是非营利的, 它们和行政区健康董事会签署合同为所属区域的人们提供全面预防和诊治服务。行政区以地理划分为基础, 但在有些行政区, 人们可以选择两个或两个以上的PHOs作为提供服务的对象, PHOs也在竞争全科医生和个体患者, 一般覆盖约3 000名患者, 最多的超过330 000名患者。这77个组织共覆盖新西兰90%的人口 (Howell, 2005) [12]。

      相比之下, 中国目前投入的购买服务资金实在有限, 尤其是经济欠发达地区的政府普遍面临缺乏购买服务财政资金的窘境。除了中西部少数经济较为发达的城市外, 购买公共服务仍多为东部沿海发达地区的实践。但即使在东部, 彩票公益金用于公益项目的资金比重差别也较大。表1中的数据清楚地反映了这一点。

      此外, 不同地区非营利组织数量之间的差异非常大。根据2004—2011年的分省统计数据, 各省社团数量基本呈增长态势。年均增长率超过两位数的省份是宁夏 (18.21%) 、陕西 (13.82%) 、内蒙古 (12.13%) 、云南 (11.19%) 、甘肃 (11.05%) 、海南 (10.81%) 、安徽 (10.53%) 和新疆 (10.41%) 。年均增长率最慢的依次为天津 (1.68%) 、西藏 (2.54%) 、上海 (3.76%) 、北京 (4.16%) 、辽宁 (4.78%) , 其余省份年均增长率均在5%以上。实际上, 尽管中西部地区社团增速比东部沿海地区快, 但活跃程度显然较低。再以民办非企业单位为例, 2011年每万人中民办非企业单位组织拥有量方面, 仅有西藏、贵州、云南、河北、江西、湖南、广西、河南、甘肃低于1个/万人, 分别为0.05、0.66、0.82、0.85、0.96、0.97、0.97、0.98和0.99个/万人。组织密度最高的省份是是上海和山东, 2011年分别达2.80个/万人和2.46个/万人 (2011年全国民非组织密度平均水平为1.52个/万人) (马庆钰、廖鸿, 2015) [13]。2012年, 基金会数量排名前五位的省份 (部门) 为江苏、浙江、广东、北京和民政部, 五省基金会共1 302家, 占全国基金会总数的近一半。排名后五位的是西藏、新疆生产建设兵团、青海、甘肃、新疆, 基金会数量均在30家以下 (刘忠祥, 2014) [14]。

       除了分布极不均衡, 不同地区非营利组织的能力差别也很大, 这使通过购买服务达到服务均衡化供给受到限制。本来中西部弱势群体多, 贫困面较大, 购买服务资金的投入能力很有限, 加之本地非营利组织数量偏少、能力偏弱, 发达地区非营利组织跨区域参与购买服务基本不现实, 因此要达到购买服务的宏大目标、产生整体均衡效益的可能性很小。虽然出台了《指导意见》和《政府购买服务管理办法》 (暂行) , 但这种零打碎敲式的购买服务无法合理地在全局内配置资源, 离“解决公共服务发展不平衡的难题”尚有相当的距离。

      综上, 作为一项复杂的政策工具, 购买服务在降低成本、提高效率以及公众参与意识等方面存在一些不尽完善之处, 发达国家正在努力修补。而在中国, 这些所谓“共识”要成为真正的共识, 尚有大量工作要做。否则, 不仅政府职能无法透过购买服务顺利转移, 还会影响非营利部门的健康发展, 提高公共服务资金的使用效率和公众参与意识也悬而未解。至于透过购买服务解决公共服务供给不平衡问题, 至少近期并没有想象的那么简单。

      发达国家购买服务的历史较为长久。基于现代西方政治哲学理念, 参与购买的组织与政府之间形成了较为稳定的契约关系, 有多元主义、法团主义等鲜明传统。例如, 德国20世纪初就形成了由非营利组织而非政府直接向弱势群体提供具体服务的传统, 政府的职责更多体现为提供资金和服务监管。而且, 在发达国家, 非营利组织较为成熟, 与企业竞争购买服务合同时也相对公平。即便如此, 购买服务“在资助范围和规模上有所增长, 但这些并不能证明由此导致的伙伴关系对政府或非营利部门是有益的” (萨拉蒙, 2008) [10]107。前文论述表明, 发达国家在降低成本、提高效率以及公众参与度方面仍处于不断探索之中。相比而言, 购买服务在中国尚属新生事物, 在购买服务目标实现过程中, 面临的挑战更多。为有效消除障碍, 提出以下四点建议。

      第一, 政府应将培育有能力的组织, 尤其是欠发达地区的组织作为重要的工作方向。若缺乏合格的组织充分竞争, 购买服务的成本未必降低, 服务效率也不一定能提高。采取符合实际情况的购买服务周期、加快购买服务相关的税收优惠及差别对待、灵活处理人员行政费用等措施, 在很大程度上也是培育工作的有机组成部分。

      第二, 为了避免卖方主义和特殊主义, 需要创造公平竞争的环境, 设计官方背景的组织、企业背景的组织以及非营利组织公平参与的游戏规则, 尽可能设置不同服务领域内比较完善的服务定价机制和质量标准, 以及合同管理、监测评估、退出机制等制度。要比内功、比机制, 而不是像攀比GDP一样攀比简单的购买服务金额 (韩俊魁, 2014) [15]。

      第三, 扩大受益人在购买服务设计、实施以及绩效评价整个流程中的参与, 寻求受益人、参与购买服务组织以及政府等不同需求之间的平衡点, 而非一味强调以政府职能转移为核心。如果受益人群的需求被自上而下地“计划”, 购买资金的使用效率肯定不高。此外, 搭建政府与购买服务参与主体之间的共治平台, 使其成为以横为主、纵横交织的资源链接和整合平台、治理创新平台、信息化建设及沟通平台和服务平台 (韩俊魁, 2016) [16]。通过沟通、对话解决操作中遇到的具体问题, 通过推动公众参与提高购买服务整个过程的透明度。

      第四, 打破部门利益分割格局, 打破非营利组织参与购买服务的区域限制, 提高资金的整合使用水平。鼓励与弱势群体相关的部委设置全国性购买服务基金, 重点向那些财政资金投入严重不足和非营利组织发展基础薄弱的省份倾斜。相应地, 鼓励各省设立省级层面购买服务基金, 用于统筹、支持本省非营利组织的发展。