一、我国的农业农村发展处在一 个比较好的历史时期

新世纪以来，我国的农业农村发 展处在一个比较好的历史时期，有两 个重大的标志，一是我国粮食总产量 连续 8 年提高。2003—2011 年，我国 粮食总产量从 8614 亿斤提高到 11424 亿斤，增长了 2810 亿斤，平均 每年增长超过 351 亿斤。二是农民收 入持续较快增长。2003—2011 年，农 民年人均纯收入从 2622 元提高到 6977 元，增加了 4300 多元，平均每 年增加 544 元。

(一)我国农业农村发展形势好的根源 

第一，得益于整体经济发展形势 好。过去十几年，我国 G D P 的年均增 长速度超过 10%，这在世界上并不 多见。2000—2011 年，我国的 G D P 总量从不足 9.92 万亿元增加到 47.16 万亿元，财政收入从 1.34 万亿 元增加到超过 10.37 万亿元。正是由 于全局的经济状态比较好，很多过去 想办而没有能力办的事情，现在有能力办了，很多政策就是在这样的背景下出台的。

第二，进入新世纪以后，为了实现“本世纪头 20 年全面建成小康社 会”的宏伟目标，党中央国务院用科 学发展观的态度与时俱进地不断深化对“三农”问题的认识，不断升华解决“三农”问题的理论，不断推出 强 农、惠农、富农的政策。

第三，广大农民群众和农村基层 干部坚韧不拔地为追求他们自己的 美好生活而不断付出努力。

(二)“三农”领域具有里程碑意义的十项重大政策

第一项政策，废止农业税条例。 废止农业税条例，是指国家出台的废除专门针对农业和农民征收的税收制度。1999 年，国家制定了农村税费改革方案。2000 年开始试点，首先是 降低农业税税率，减轻农民税收负 担。十六大以后，改革进一步向前推 进，中央审时度势，提出从 2006 年 1 月 1 日起，废止农业税条例，同时取 消四项税收，包括农业税、农业特产 税、牧业税、畜禽屠宰税，得到了全国人大常委会的批准。这意味着9 亿中 国农民依法彻底告别延续了2600年的“皇粮国税”。 

据有关部门统计，取消农业税 后，全国农民每年减轻负担 1335 亿 元。基层政府要维持运转，这部分钱农民不用交了，只能由中央政府转移 支付。从农村税费改革开始到 2011 年年底，中央政府为此向地方政府转 移支付资金 6000 多亿元。农业税条 例废止，更重要的是体现了政府和农民之间的经济利益关系的重大调整。第二项政策，对农业生产者实行 直接补贴。2004 年出台了三项补贴 政策，对种粮农民进行直接补贴，对 农民购买良种进行补贴，对农民购买 农机具进行补贴。后来由于国际能 源价格上涨，又出台了对农业生产资料价格进行综合补贴的政策。 用于发放补贴的钱从哪里来?从 上个世纪 90 年代初开始，中央政府 和地方政府共同建立了粮食风险基 金，每年整合 302 亿资金用来避免粮 食市场的价格波动。2004 年，中央下 决心把其中的一半拿出来，用于给农 民发放直接补贴，分 3 年时间，将 151 亿元补贴给农民。以后，每年再 逐 步 提 高 补 贴的 标 准 。 2 0 1 1 年 ，中 央 财政用于种粮农民直接补贴、良种补 贴、农机具购置补贴和农资综合补贴 的支出已经超过 1400 亿元，这些钱都是直接发到农民手中的。 第三项政策，放开粮食市场和实行最低收购价制度。我国的粮食过 去长期处于比较紧缺的状态，一直不敢彻底放开。直到 2004 年，才完全放 开粮食市场的流通。但还有两个问 题必须考虑:第一，放开之后，会不会 由于粮食供求紧张导致市场价格暴 涨;第二，会不会由于粮食大丰收导 致“谷贱伤农”。于是，中央配套出台了最低收购价制度。最低收购价制度是指，政府公布一个预期价格目标，如果粮食上市的时候市场价格低 于政府公布的价格，国家的粮食储备 部门就要以不低于政府公布的最低 价收购粮食。这样，收购到一定程度， 市场流通的粮食减少，市场价格就会 提高，国家再停止收购。有了这项政策，农民心里就有底了，就敢于生产粮食了。

第四项政策，把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。近几年农村的水、电、路、沼气的发展，农村的教育、卫生、文化等事业的发展是中国历史上发展最快的，进步非常明显。

第五项政策，改革农村义务教育 经费保障机制。在税费改革之前，农 民一年的税费是 1335 亿元，其中，因 义务教育承受的负担占到一半以上。 目前，农村基本上实现了免费义务教 育，不仅免除学生的学杂费，农村九 年义务教育的课本、教科书都由政府 免费提供。农民在这方面得到的实惠相当大。

第六项政策，建立新型农村合作医疗制度。过去，农民最怕得病，非常羡慕城里人有医疗保险。2003年，国务院下决心推出农村“新农合”。“新农合”第一年，由于国家和农民可承 受的能力有限，筹资标准为 30 元。随 着国家财力的增长，标准逐年提高。 今年，国务院明确规定，农民自己交 60 元，政府补 240 元，达到 300 元的 标准。按照 300 元的标准，加入“新农 合”的农民住院的各项费用报销比例 可以达到 75% 。国务院规定，最高报 销额不能低于当地农民上年人均年 收入的 8 倍。同时，明确规定，最高报 销额最低不能低于 6 万元。这项政策 在很大程度上解决了农民的后顾之忧。

第七项政策，建立农村最低生活保障制度。过去，城镇居民有最低生活保障，而农民没有。我国从 2007 年 开始建立农村最低生活保障制度。 将最低生活标准扣除个人收入后，差 多少补多少。实行的第一年，大约3200 万农民纳入到最低生活保障制 度，每人每月实际发放 30 元。截至 2011 年年底，全国有 5300 万左右的 农民纳入到这个体系，每人每月实际发放86元。

第八项政策，今年年底将实现全 面覆盖的新型农村社会养老保险制度。建立新型农村社会养老保险制度。农村过去没有养老保险制度，农 民养老靠土地、靠子女。针对这样的 情况，国家决定，从 2009 年开始在农 村推行新型农村社会养老保险制度。 第一年覆盖率达到 15% ，2010 年覆 盖率已经达到 30% 。国务院要求， 2011 年覆盖率达到 40% ，今年年底 实现全面覆盖。这个制度的设计有 非常独特的地方，不仅世界上其他国 家没有，跟中国城市的职工养老保险 制度也不一样。“新农保”为每个人设 立两个账户。一个账户是基础养老 金账户，这个账户不需要个人交钱， 从农民 60 岁开始，政府往这个账户 中转账，个人可以支取。另一个账户 是个人账户，账户分等级，个人交 100 元、500 元或 1000 元可以选择。 这个制度建立起来之后，农民过了 60 岁也可以领取基本养老金。现在 基本养老金的标准还比较低，每人 每月 55 元，全年 660 元。随着财力 的增长，这个标准会不断提高。目 前，开始领取农村基本养老金的老 人，已经达到 1 亿人。根据统计，全国 60 岁以上的农村老人接近 1.4 亿，到今年年底都可以领取到农村基本养老金。

第九项政策，制定《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020 年)》。我国以前的扶贫标准很低，大概在 1200 元左右。中央经过反复研究之后明 确提出，新的扶贫标准以 2010 年的 价格为基础，定为 2300 元。扶贫标准 一次性提高了 92% ，基本上翻了一 番，扶贫的对象也增加了。截至 2010 年年底，按照 2300 元的标准统计，没 有达到这个标准的农民有 1.28 亿 人。在制定新的扶贫纲要过程中，根 据各地调查的结果，我国农民的绝对 贫困现象已基本消除。相对贫困将 长期存在，扶贫是一项必须长期付出 努力的工作。

第十项政策，保障农民工合法权 益和稳步推进户籍制度改革。2006 年，中央提出，要做好农民工工作，保 障农民工的合法权益。经过调查研究后提出一些问题，比如工资保障问题、劳动保障问题、随迁子女就读问 题等，并逐渐出台相应的政策。特别 是今年 2 月国务院办公厅公布积极 稳妥推进户籍管理制度改革的意见， 意见有两个最大亮点:一是分类指导 城镇户籍制度改革;二是明确必须保 障农民的土地权利。政府应该为公 民提供公共服务，农民在城市落户不 能以交出农村的房子和土地为条件。 总体而言，制度和社会氛围对农民工 越来越善待。

二、我国“三农”当前面临的突出 问题及解决措施

(一)粮食安全和主要农产品供 给问题 

1、我国农产品总体上供不应求

虽然当前我国农业生产呈现出 蓬勃发展的态势，特别是出现了像 2011 年这样历史上少见的农业生产 的好年景，但是我国农产品总体上还是供不应求，粮、棉、油、糖、肉这几大 农产品都需要从国际市场上进口。2011 年，我国从国际市场上进口的 粮食包括大豆在内，一共是 5800 多 万吨，相当于 1160 多亿斤，相对于 2011 年国内的粮食总产量 11424 亿 斤，进口的粮食超过国内粮食总产 量的十分之一。可见，在“三农”问题 上我们一定要居安思危。我们必须 保护耕地，不断改善农业生产条件， 推进农业科技进步，调动农民的积 极性，努力提高我们的农业产业水平。

总体来讲，增加粮食产量的难度 越来越大。全球总人口接近 72 亿，中 国人口数量占世界总人口数量的比 例不到 19% 。目前，我国粮食的单位 面积产量在世界上已处于前列。我 们用拥有占全球不到 9% 的耕地生 产了占全球 22% 左右的粮食，农产 品人均消费水平不低于国际水平。 但饮食结构与生活习惯决定了我国 对植物油的大量需求，供给压力很 大。我国全年的食用植物油的消费总 量超过 2500 万吨，而国内生产的植 物油大约 1000 万吨，缺口是 1500 万 吨。除了进口的植物油 600 至 700 万 吨，剩下的缺口以进口大豆弥补。我 国人均植物油消费量还在迅速增长， 目前平均每人每年接近 40 斤。缺口 的增大将带来更多的进口压力。以 大豆为例，出口量和生产量长期居于 世界第一位，但去年大豆产量已下降 为 1300 万吨，产量排位已降到世界 第三了。我国大豆的进口量，2010 年 是 5480 万吨，2011 年 5264 万吨，今 年预计会超过 5500 万吨。今年，我国大豆产量与进口量预计总和为 7000 万吨，大豆的自给率不足 20% 。2010 年，全球大豆出口量 9200 万吨，57% 以上的大豆被进口到中国。我国人均植物油消费量还在迅速增长，缺口 的增大将带来更多的进口压力，现实很严峻。

2、如何保障国家粮食安全

中央反复强调“三化同步”，“在 工业化、城镇化深入发展中同步推进 农业现代化”。现实的情况是，土地不 可能增加，水资源不可能增加，靠大 量增加使用化肥农药也不是办法，但 人们的需求却在增加，所以要努力提 高农业生产力水平。

根据现状，很难通过调整种植结 构来改变大豆供不应求的状况，因为 其他农作物的播种面积也很难减少。 我国共有 18.2 亿亩耕地，再加上复 种指数，正常年景可达到 23.5 亿亩 左右的农作物播种面积。其中，16.5 亿亩用于播种粮食。以 2011 年 680 多斤的粮食亩产量计算，现有的 16.5 亿亩粮食播种面积是不可再减少的， 否则就无法生产出 11000 亿斤粮食。 油料的播种面积大约 2.1 亿亩，棉花 7 千多万亩，糖料约 3 千万亩，蔬菜 瓜 果 3 .2 亿 亩 ，再 加 上 麻 、茶 、药 等 ， 几乎没有可能去减少其他农作物播 种面积。如果要通过增加耕地来替 代大豆和油料进口，按照我国目前大 豆亩产 254 斤、8 亩地可生产 1 吨大 豆计算，那么 5500 万吨大豆缺口至 少需要自种4.4亿亩播种面积。按照 菜籽油亩产量 85 斤计算，700 万吨 植物油缺口至少需要自种 1.6—1.7 亿亩播种面积。这说明，我们需要使 用 6—7 亿亩的境外播种面积才能维 持当前的现状。按照土地产能来计 算，我国的播种面积缺口达到 20% 。 可见，我国农产品供求的现状是非常 严峻的，我们要有危机感。这也是中 央为什么反复强调要守住 18 亿亩耕 地的红线、为什么强调要加强农田水利基础设施建设、为什么强调要加快推进农业的科技进步的重要原因。世界太平的时候没有问题，一旦风吹 草动，进口出了问题，就关系到生存 问题，这确确实实是关系到国家安全的战略问题。

粮食安全问题事关全局、影响长远。现在有些同志提倡走出去战略， 提出在经济全球化背景下，我们应当 有信心更多地利用国际市场。这个 提 议 是 好 的 ，但 问 题 在 于 ，第 一 ，在 国外买地、租地如果数量太少，解决 不了问题，数量太多又会非常敏感。 无论一个国家实行什么样的土地制 度，是什么样的社会属性，从根本上 来讲，土地都是国土。第二，任何国 家的土地问题都与社会最基本的财 产制度联系在一起，所以非常容易 引起民族情绪，成为政客们的斗争 工具。农产品的供给，需要经过市场的 买卖。现在的问题在于，我国虽然是 大豆进口的大国，但却无法掌控大豆 的定价权。因为世界四大粮商 A B C D (美国 A D M 、美国邦吉、美国嘉吉、法 国路易达孚)对粮食和食用植物油的 国际贸易控制高达 70% 。这四大粮 商自己几乎都不种地，他们在全球的 粮食主产区建设物流中心，通过储运 设施掌控粮源和贸易。粮商的物流 设施越好，农民种地就越多，所得收 成就越有保障。我国没有定价权主 要是因为我们只能从 ABCD 手中购 买粮食。

解决粮食安全问题，需要我们转 变思想观念。如果全球主要农产品 总量能增长，我国的粮食安全水平就能得到相应提高，至于谁种大豆则是 相对次要的问题。我国还可以采取 向其他国家提供经济、技术援助的方式来保障我国的粮食安全。投资能 为东道国带来经济利益，当地不仅可以增加税收，也能促进就业，也利于满足我们的豆油和豆饼需求，从而实 现双赢。对有潜力的后发地区、后发 国家给予大规模的经济技术援助，可 以提高这些国家和地区的粮食产量， 改善人们生活，增加消费。目前，我国 已经在 14 个非洲国家开展了农业技 术援助，开展了 100 多个项目。非洲 有很大的种植潜力，目前整个非洲小 麦的进口量超过自身需求的45% 。 把非洲的供给量提高了，全球粮食总 量就会提高，就会促进粮食价格稳 定，也利于提高我国的粮食安全水 平。

(二)农村的土地制度和农业经 营体制问题 

农村的土地制度和经营体制问 题是当前的热点问题。目前，我国农 村的土地制度确实远远滞后于实际 的要求，农民在土地问题上受到的损 害比较大。具体的损害主要来自两 个方面:一方面，土地承包关系难以 稳定，经常调地、变动，导致农民不愿 对土地进行投资。另一方面，征地补 偿太低，被征地农民的生活比较艰难。这两个问题都在努力地 加以解 决，但是解决的过程也是曲折的。关 于农村内部如何完善基本经营制度，十七届三中全会已经明确。这里主 要分析国家征收建设用地时，农民利 益受损的问题。

1、征地过程中农民利益受损的 理论根源

国家征收建设用地致使农民利 益受损，有其理论上的根源。关于征 地补偿，我国历来有两大流派，其中一个流派的观点是土地增值收益归 公。这个理论的依据在于，农地转变 用途后的升值主要得益于国家基础 设施建设的发展，所以土地增值收益 理应归属于社会，而对被征地农民只能按土地原用途的价值进行补 偿。然而，这个理论难以站住脚。因为，农地已经被征收用于非农业了， 农民也不可能再当农民了，按土地 原用途的价值进行补偿，显然难以 做到被征地农民的生活水平不下 降、长远生计有保障。因此另一种观 点是对被征地农民的土地应按新用 途的价值补偿，但政府要通过税收 调节收入分配。

谈到征地问题，就涉及到“公共 利益”的概念。因为，宪法中规定，国 家只有因为“公共利益”的需要才可以征地。世界各国都有征地制度，但 其他国家的征地制度适用范围相对 比较小。

2、工业用地价格过低是问题的 症结所在

我国征地过程中出现了很多矛 盾和问题。专家认真研究，中央高度 关注，都在努力想办法减少和弥补农民的损失。仅从土地管理法看，最开 始征地时，补偿标准为农地原用途年 产值的 6—10 倍，现在已经提高到 30 倍，如果 30 倍不够，还可以从土 地出让金中继续补偿。然而，还是有 人认为政府在利用征地牟利。这里存在着一定的误区。问题在于，征地 之后主要有公益和非公益两种用途， 而在我国当前所处的发展阶段，一定 程度上把城市的成片开发理解成了 公益用途，由此引发了工业用地价格 明显低于市场平均土地价格的突出问题。更有甚者，为了招商引资采取 零地价政策。政府在工业用地的出 让中亏本，只好采取两种办法解决。一种是压低对农民的补偿，二是推高 城市住宅用地的供给价格。

事实上，在这样的征地制度下， 除了农民利益受损，城市居民的利益 也受到了损害。当前城市的房价过高，是由于征地过程中工业用地价格 过低带来的亏损转移到了房地产价 格上，从而推高了房价，导致城市居民买不起房。由此可见，要建立合理 的土地制度，一定要从工业用地价 格过低的症结出发，消除这个现象，否则不可能实现转变发展方式、调 整经济结构的目标。工业用地价格 过低，也会导致企业自身的不良发 展和无法集约用地。土地使用费过 低，导致企业没有成本的压力，不认 真思考如何提高自身竞争力，问题 凸显。

3、如何保障农民在征地过程中的利益

整个社会承受不了工业用地的 低价格供应，改革征地制度的条件和 社会氛围正在逐步成熟。有一些解 决办法可以加以研究和借鉴，比如不 改变所有权而转变土地用途的方式。 例如，在上海批准建设一个 4000 亩 地的电子工业园区，有建设用地指 标，也符合政府规划，但是不征地。企 业通过与农民商议的方式使用土地， 企业得以入驻园区，农民也能通过租 金或者分红获得相应的利益。如此 一来，企业需要用地必须与农民商 议，如果谈不拢就只能放弃合作，如 果谈成合作就实现双赢。

不论是农民的土地还是国家的 土地，都应该按照规划使用。政府应 该引领社会制定出科学、公开、公正的规划，履行好政府的职能。政府的 规划要有严肃性和权威性，不能轻易 变动。美国的土地制度在这方面做的就比较好。我在西雅图看到，县级 政府邀请专家制定土地规划并在市 政厅公示，所有人都有权利评价规划草案的合理性，参与评价的人大多是 利益相关者。与我国类似，农业用地 改变为建设用地，土地价格会提高。

规划的红线决定了许多人的利益。 在公示的过程中，甚至有专门的中间 人作为中介，通过游说政府规划红线 的范围而从中牟利。然而，经过两个 月公示期的意见收集与讨论改进，通 过议会表决后的规划就不会轻易改 变了。我国的规划变动太多，而且难 以控制。从实际情况出发，要把握好 规划中经济总量的阀门。决不允许 违反规划的建设发生，同时也应当制 定年度用地计划，这样才能控制好年 度信贷、建筑材料等的总量。政府管 规划、管年度用地计划，不再搞土地 经营，才能退出利益冲突的焦点，扮 演监督者的角色。对于符合规划有 建设用地指标的项目，政府组织协 调企业与农民谈判，因为不是公益 性项目，所以不必非要征收土地、改 变土地的所有权。这是一个目前被 越来越多人认可的征地制度改革方 式。这种方式的主要优势在于，可以 大幅减少矛盾和冲突，在改变土地 用途的同时保证农民的土地所有权收益。需要强调的是，对于政府制定出 的规划，无论是土地所有者还是使用 者都应当服从。世界上任何一个现 代国家在土地管理问题上，都有依据 规划制定的用途管制，即使是土地的 所有者也应当在政府规划的合法范 围内使用土地。在我国农村土地改 革的过程中，农民提出了质疑，同样 是土地，为什么农民的土地不能作为 其他用途使用。这是因为，从本质上 来讲，农村土地和城市土地的区别就 在于规划的用途不同。如果符合规 划，可以只改变土地用途，而不用实 行征地，让农民获得收益;如果不符 合规划，在规划中是农业用途的土地 却擅自盖建筑，这是违法的。

由此可见，目前媒体上对小产权房问题的争论存在着一定的误区。 某些舆论把小产权房的问题归因于 对农村集体土地所有制的歧视，这是 严重的误解。小产权房不合法，主要 是因为它不符合土地利用规划和没 有年度用地指标。这与是不是农民 的土地没有关系。总之，土地问题既关系到农民的切身利益，又关系到国家的宏观经 济，还关系到国家的长远发展，我国 要借鉴其他国家与地区的经验，建立 符合我国实际的严格的土地法律制度。

(三)城镇化进程中农民变市民 的问题 

1、我国当前仍缺乏对农民变市 民问题的顶层设计

城镇化进程中农民变市民的问 题非常复杂。2011 年提出中国城镇 常住人口首次超过农村，达到 6.9 亿 人。细算一下，其中至少有大约2.3 亿人没有当地城镇居民户口，绝大部 分是农业户口，51.27% 的城镇化率 是要再打折扣的。

农民变市民问题的难点在于，最初少量农民进城的时候没有研究制 定相应的制度，现在人多了又不敢解决，问题越拖越严重。农民变市民的 问题如果前期没有制度设计，后期就 不好办。农民变市民，一定要有一个 长远的顶层设计。

2、如何解决城镇化进程中农民 变市民的问题

在解决城镇化进程中农民变市 民的问题上，市场经济国家采取的办 法大致可以分为两类。

第一类国家是在城市化快速发 展之初就建立城乡统一的社会保障 制度。等到大规模开始城镇化进程 的时候，农民进城，在社保上没有壁 垒，所以没有增加太多负担。日本明治维新以前已经实行农村土地的长子继承法，不允许分割。次子、末子如 果想留在家中，就只能做长子的“长 工”。所以，明治维新一开始，政府就意识到要考虑对没有财产的农家次 子、末子在进入城镇后的社保问题。 于是，政府推出一系列社会保障制度，一些有实力的公司推出了终身雇 佣的制度，向雇员提供基本食宿和一 定的社会保障。等到了城镇化大规模推进的过程中，农民无论在城市还 是在农村都有社会保障。

第二类国家是在城镇化过程中 建立过渡性制度。比如泰国曼谷大 约有 300 万农民工，市政府针对不同 打工目的的农民建立了相应的制度。 到曼谷来打工的农民，一部分人赚了 钱以后要回到家乡，一部分则希望将来成为曼谷市民。针对第一种情况， 农民工进城在劳工局登记、缴纳工伤 保险就可以，不需要缴纳养老保险等 社会保险。针对第二种情况，农民工 进城要在劳工局和社保局都进行登 记，之后个人和用人企业按要求缴纳 各种社保费用，缴满 8 年以后便可以 享受与曼谷市民同等的待遇。这样 的政策设计很有序，让农民自己做选 择。与此同时，这 8 年也给了社会足 够的消化时间。 相较于国际上比较成功的城镇 化经验，我国缺乏这种过渡性的制度 安排。因此，为了解决这个问题，我们 必须抓紧时间做好制度设计，通过合 理引导人口的流向、解决农村转移人 口的当前利益和长远生计等问题，以 求在城镇化过程中，城乡社会更加和 谐，农民也有更多的自主选择权。